確定農(nóng)村最低生活保障對(duì)象中的問(wèn)題

張?jiān)乒~

[摘要]確定農(nóng)村最低生活保障對(duì)象是農(nóng)村最低生活保障制度順利實(shí)施的一個(gè)重要問(wèn)題。目前在確定農(nóng)村最低生活保障對(duì)象時(shí)，存在著三個(gè)問(wèn)題，一是部分困難人口未能納入最低生活保障范圍，特別是大量無(wú)收入、生活困難的農(nóng)村老人與兒童急需救助；二是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性，使部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的低保覆蓋率要高于落后地區(qū)；三是在確定農(nóng)村最低生活保障對(duì)象中，監(jiān)督與回饋制度不健全。解決這三個(gè)問(wèn)題，將有效地保障農(nóng)民群眾的基本生活權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村最低生活保障；對(duì)象；貧困；經(jīng)濟(jì)不平衡；監(jiān)督

[中圖分類(lèi)號(hào)] C913［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ Ａ

[文章編號(hào)] １６７３－０４６１（２００9）01－００59－０3

農(nóng)村最低生活保障制度是國(guó)家和社會(huì)為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的一種社會(huì)救濟(jì)制度。農(nóng)村最低生活保障制度在實(shí)施過(guò)程中，一個(gè)重要的問(wèn)題就是對(duì)哪些人進(jìn)行保障。農(nóng)民流動(dòng)性大，家庭收入復(fù)雜，且變動(dòng)較大，確定農(nóng)村貧困居民存在一定難度。2007年國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于在全國(guó)建立最低生活保障制度的通知》,把農(nóng)村最低生活保障對(duì)象具體確定為四類(lèi):一是家庭成員均無(wú)勞動(dòng)能力或基本喪失勞動(dòng)能力的農(nóng)戶(hù)；二是家庭主要成員在勞動(dòng)能力年齡段,但因嚴(yán)重殘疾而喪失勞動(dòng)能力,家庭保障確有困難者；三是家庭成員雖在勞動(dòng)能力年齡段,但因常年有病,基本或大部分喪失勞動(dòng)能力,家庭保障確有困難者；四是家庭主要成員因病、因?yàn)?zāi)死亡，且其子女均不到勞動(dòng)能力年齡段，生活特別困難者。這四類(lèi)人員各地區(qū)都很明確地納入了低保范圍，同時(shí)又根據(jù)具體情況，確定了各地標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村低保對(duì)象，但在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了部分貧困農(nóng)民未納入低保；由于程序不規(guī)范，確定低保對(duì)象表現(xiàn)出隨意性，甚至帶有政策性、價(jià)值性歧視等問(wèn)題，這些問(wèn)題與農(nóng)村低保制度的初衷相悖。在事實(shí)上，確定農(nóng)村最低生活保障對(duì)象是一個(gè)較難把握的問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題直接影響到農(nóng)村最低生活保障制度的健康發(fā)展。

一、部分困難人口未能納入最低生活保障范圍，特別是部分老人與孩子急需得到救助

中國(guó)農(nóng)村最低生活保障指“中國(guó)政府對(duì)農(nóng)業(yè)人口家庭人均收入低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民最低社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困人口，按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行差額補(bǔ)助的一種社會(huì)救濟(jì)制度”①。根據(jù)這個(gè)定義，只有確定本地農(nóng)村最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)，才能在此標(biāo)準(zhǔn)上，較快地確定農(nóng)村最低生活保障的對(duì)象。國(guó)家2006年公布的貧困標(biāo)準(zhǔn)是年人均收入683元，2007年公布的是693元②，目前全國(guó)已實(shí)施農(nóng)村低保的地區(qū)平均低保標(biāo)準(zhǔn)為年人均1,000元左右，最低的只有600多元，最高的2,000多元，到2008年7月底，全國(guó)３１個(gè)省區(qū)市的農(nóng)村享受低保的3,797萬(wàn)人③。國(guó)家公布的貧困標(biāo)準(zhǔn)是維持農(nóng)村居民溫飽的絕對(duì)貧困線(xiàn)，如果在此界線(xiàn)上下來(lái)作為低保的標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)疑將低保范圍壓縮到最低限, 實(shí)際上很多困難家庭得不到救助。從低保工作的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，各地原則上應(yīng)當(dāng)比貧困標(biāo)準(zhǔn)略高些，以保證農(nóng)村居民的最低生活需求。我國(guó)2007年農(nóng)村居民家庭人均純收入為4,140元，如果運(yùn)用收入平均數(shù)法計(jì)算, 社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于社會(huì)平均收入的1/2～1/3作為貧困線(xiàn)，如果用貧困的下線(xiàn)1/3預(yù)測(cè)農(nóng)村最低社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為1,380元，而年純收入在1,200元以下的戶(hù)數(shù),占到農(nóng)村總戶(hù)數(shù)的5.76%,約4,608萬(wàn)人, 年純收入在1,300元以下的戶(hù)數(shù),占到農(nóng)村總戶(hù)數(shù)的7.37%, ④ 約5,840萬(wàn)人，從這個(gè)數(shù)字來(lái)看,最少還有約二千多萬(wàn)生活貧困人群沒(méi)有被納入到最低社會(huì)保障的范圍。

在確定農(nóng)村最低生活保障對(duì)象時(shí)，無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)法定撫養(yǎng)義務(wù)人的老年人或未成年人；或因疾病、殘疾等原因喪失勞動(dòng)能力而無(wú)收入或少收入的生活貧困人口可以非常明確地被納入農(nóng)村最低生活保障，但是一些存在著特殊情況的貧困農(nóng)村居民仍沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的條例來(lái)規(guī)定他們是否被納入到最低保障中。在這些特殊情況中，最突出的是部分無(wú)收入的農(nóng)村老人與兒童未能納入農(nóng)村生活最低生活保障。我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了老齡型國(guó)家, 根據(jù)全國(guó)1%人口抽樣調(diào)查, 截至2006年6月, 我國(guó)60 歲及以上老年人口已達(dá)到1.4657 億, 超過(guò)總?cè)丝诘?0%，與此同時(shí), 我國(guó)農(nóng)村老年人口為1.080,1億人, 占老年人口總數(shù)的 73.69%，⑤農(nóng)村老年人幾乎沒(méi)有了收入，農(nóng)村老年人的物質(zhì)生活狀況主要依賴(lài)自己的勞動(dòng)能力和子女的養(yǎng)老意愿與能力，大多數(shù)子女是有養(yǎng)老意愿的，但我們不得不注意到，有少部分子女因?yàn)榻?jīng)濟(jì)狀況或生活瑣事不愿意養(yǎng)老，這些老年人生活狀況極為令人擔(dān)憂(yōu)。雖有法定贍養(yǎng)、扶(撫)養(yǎng)人，但其無(wú)贍養(yǎng)、扶(撫)養(yǎng)能力，或不愿贍養(yǎng)、扶(撫)養(yǎng)的老人，沒(méi)有被納入到低保范圍，使一部分老年人老無(wú)所養(yǎng)，生活境況非常貧困。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，一些地區(qū)開(kāi)始建立了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、標(biāo)準(zhǔn)一致的福利性養(yǎng)老保障辦法。如北京實(shí)施《北京市城鄉(xiāng)無(wú)社會(huì)保障老年居民養(yǎng)老保障辦法》，凡具有本市戶(hù)籍、年滿(mǎn)60周歲以上的城鄉(xiāng)無(wú)社會(huì)保障老年人，每月都可領(lǐng)到200元福利養(yǎng)老金，這項(xiàng)措施解決了51萬(wàn)無(wú)保障北京農(nóng)村老年人的養(yǎng)老保障問(wèn)題。１億農(nóng)村老齡人口的數(shù)字非常龐大，不能因?yàn)椴荒苋拷鉀Q他們的養(yǎng)老問(wèn)題，就放棄解決這個(gè)問(wèn)題，通過(guò)中央、地方政府的投入，基金會(huì)與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的努力，還是有可能把部分老年人逐漸納入到低保范圍內(nèi)。北京實(shí)施的這項(xiàng)保障措施也說(shuō)明，在全國(guó)范圍內(nèi)，農(nóng)村老年人是社會(huì)遺留的無(wú)社會(huì)保障人群，對(duì)他們?nèi)鎸?shí)施保障，使他們真正老有所養(yǎng)，是農(nóng)村最低生活保障需要解決的一個(gè)最要問(wèn)題。

另外一個(gè)需要保障的人群是部分貧困家庭的兒童。近幾年的超生現(xiàn)象比較嚴(yán)重，一些家庭因?yàn)閭鹘y(tǒng)思想與生活現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，生育3個(gè)以上的孩子，在孩子的成長(zhǎng)中，因?yàn)橐?fù)擔(dān)孩子的教育費(fèi)用與生活費(fèi)用而導(dǎo)致生活貧困。這部分人群是否有資格納入低保有著較大爭(zhēng)論。一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，這些超生戶(hù)嚴(yán)重違反了國(guó)家計(jì)劃生育政策，即使生活貧困，也不應(yīng)該享受低保，一些省份將這種觀(guān)點(diǎn)明確地寫(xiě)入了本省的農(nóng)村保障問(wèn)題的指導(dǎo)性文件。另一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)各省份的不同情況，而進(jìn)行不同的措施。對(duì)于這一個(gè)問(wèn)題，應(yīng)該以國(guó)際普遍認(rèn)同的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于一無(wú)所知的孩子，不論他們?nèi)绾蔚貋?lái)到這個(gè)世界上，他們都應(yīng)該有著受教育的權(quán)利，有著正常生活的權(quán)利，一個(gè)公正的社會(huì)應(yīng)當(dāng)把這些權(quán)利賦予他們。

二、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性，使部分富裕農(nóng)村的低保覆蓋率高于貧困農(nóng)村

我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，東、西部差距較大，2006年上海農(nóng)民家庭人均純收入9,138元，位于全國(guó)之首，是四川農(nóng)民人均純收入的三倍，也是收入最低的貴州的4.6倍（見(jiàn)圖1）。

圖1、部分省(市)農(nóng)民家庭人均純收入

數(shù)據(jù)來(lái)源:中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局編,《2007年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2007年版。

在我們的假設(shè)中，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民一般要比經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民生活水平要高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的數(shù)字說(shuō)明了一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，雖然也會(huì)有個(gè)別貧困的現(xiàn)象，但貧困的現(xiàn)象不會(huì)有經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)那樣普遍。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的最低生活保障覆蓋率要低于或等于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)。從表1數(shù)字顯示中看到貧窮的地方受保障的人口多，富裕的地方受保障人口少，但是如果考慮到貧窮與富裕的地方的具體農(nóng)業(yè)人口， 用農(nóng)村最低生活保障覆蓋率來(lái)進(jìn)行對(duì)比，就會(huì)發(fā)現(xiàn)部分落后地區(qū)的低保覆蓋率要遠(yuǎn)小于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。

表1.部分省（市）農(nóng)業(yè)人口與低保人數(shù)

數(shù)據(jù)來(lái)源:中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局編,《2007年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2007年版;中華人民共和國(guó)民政部, 2008年7月份全國(guó)縣以上農(nóng)村低保情況,http://cws.mca.gov.cn/accessory/200808/

最低生活保障覆蓋率即受保障人數(shù)占總農(nóng)業(yè)人口數(shù)。上海收入在全國(guó)最高，被納入低保的人口比例卻比北京、河北、遼寧、廣東、浙江、河南、四川都要高（見(jiàn)圖2），而上海的人均純收入是河南的2.5倍，是四川的3倍。北京的農(nóng)業(yè)人口比上海多43萬(wàn)，純收入少863元，而上海納入低保的人數(shù)要比北京多35,495人,是北京納入低保的46.2%。這些數(shù)字表明，在確定農(nóng)村最低生活保障對(duì)象時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)享受低保的人可能生活水平要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)仍無(wú)法享受低保的人。低保的財(cái)政支出有限，有限的支出如果不能投放到最需要的地方，將會(huì)影響到低保的公平性。

圖2、部分?。ㄊ校┺r(nóng)村最低生活保障覆蓋率

數(shù)據(jù)來(lái)源:中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局編,《2007年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2007年版;中華人民共和國(guó)民政部, 2008年7月份全國(guó)縣以上農(nóng)村低保情況,http://cws.mca.gov.cn/accessory/200808/

三、確定低保對(duì)象需要規(guī)范的監(jiān)督回饋制度

目前確定農(nóng)村最低生活保障對(duì)象，一般分為以下四步：個(gè)人申報(bào);對(duì)申請(qǐng)人家庭收入情況進(jìn)行核查；群眾民主評(píng)議；進(jìn)行公示。申請(qǐng)人家庭的收入等情況，是審核審批低保對(duì)象的一個(gè)重要程序，目前各地根據(jù)本地實(shí)際，對(duì)于核定低保申請(qǐng)人的收入等情況采取了因地制宜的方法，主要可以分為兩種類(lèi)型：一類(lèi)是個(gè)別的東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)低保一體化運(yùn)行，城市化水平高，工作基礎(chǔ)較好，可以做到在較準(zhǔn)確地核定低保申請(qǐng)人家庭收入的基礎(chǔ)上，原則上按照申請(qǐng)人家庭年人均純收入與保障標(biāo)準(zhǔn)的差額發(fā)放低保金；另一類(lèi)是在廣大的中西部，基于農(nóng)村居民收入渠道比較多，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)形式多樣，家庭收入難以準(zhǔn)確核算，但困難家庭的情況左鄰右舍都清楚等實(shí)際情況，通常是在初步核查申請(qǐng)人家庭收入的基礎(chǔ)上，更多地依靠民主評(píng)議等辦法來(lái)確定低保對(duì)象，并采取按照低保對(duì)象家庭的困難程度和類(lèi)別，分檔發(fā)放低保金，這樣做比較適合農(nóng)村的特點(diǎn)，同時(shí)也較為簡(jiǎn)便易行。在具體操作中一些省市存在的少數(shù)“騙保”問(wèn)題和社區(qū)內(nèi)的爭(zhēng)議糾紛事件，出現(xiàn)這些問(wèn)題主要是因?yàn)檗r(nóng)村仍然存在著千絲萬(wàn)縷的宗法關(guān)系，在村民自治與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，長(zhǎng)期積淀形成了各種矛盾，這些矛盾使在確定低保對(duì)象中有可能出現(xiàn)偏差，為保證在客觀(guān)公正基礎(chǔ)上確定低保對(duì)象，除目前進(jìn)行的四個(gè)主要步驟外，還應(yīng)該建立一系列的監(jiān)督回饋制度。農(nóng)村低保對(duì)象應(yīng)該進(jìn)行統(tǒng)一的上網(wǎng)公示與管理，省、市、縣各級(jí)要在一定期限對(duì)部分低保對(duì)象進(jìn)行抽查回訪(fǎng)，監(jiān)督低保資金是否足額發(fā)放，回饋本地區(qū)最低保障對(duì)象生活狀況。在最低生活保障的執(zhí)行過(guò)程中，部分農(nóng)村低保對(duì)象的收入也是隨著時(shí)間的轉(zhuǎn)移在不斷地改變，如多子女家庭在子女參加工作后，這些家庭的收入將會(huì)有很大的改觀(guān)，而一些家庭由于突發(fā)事件，自然災(zāi)害等生活陷于困難等，這就說(shuō)明確定低保對(duì)象不是一勞永逸的事情，要根據(jù)不斷變化的新情況，來(lái)進(jìn)行低保對(duì)象的適當(dāng)調(diào)整也是非常必要的，監(jiān)督回饋制度將有利于規(guī)范程序操作，增加管理中的制約機(jī)制，有利于農(nóng)村最低生活保障制度順利進(jìn)行。

科學(xué)客觀(guān)地確定農(nóng)村最低生活保障對(duì)象是建立與完善農(nóng)村保障制度的關(guān)鍵，中央財(cái)政與地方財(cái)政要加大對(duì)農(nóng)村低保的投入，資金進(jìn)一步向落后地區(qū)傾斜，力爭(zhēng)減少經(jīng)濟(jì)與落后地區(qū)的差距，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展；對(duì)于貧困無(wú)收入的農(nóng)村老人能夠在一定期限內(nèi)做到應(yīng)保盡保，老有所養(yǎng)；建立切實(shí)可行、系統(tǒng)規(guī)范的監(jiān)督回饋制度，及時(shí)有效地保障農(nóng)民群眾的基本生活權(quán)益，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，緩解農(nóng)村社會(huì)中的各種矛盾，促進(jìn)農(nóng)村最低生活保障制度的順利發(fā)展。

[注 釋]

①鄭定銓?zhuān)鐣?huì)保障制度改革指南［Ｍ］．北京：改革出版社,1999:420.

②中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局編.2007年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒[M].北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社,2007:215-218.

③中華人民共和國(guó)民政部．2008年7月份全國(guó)縣以上農(nóng)村低保情況．http://cws.mca.gov.cn/accessory/200808/1219106672180.htm．

④中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局編.2007年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒[M].北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社,2007:328-340.

⑤人民網(wǎng)．近年來(lái)我國(guó)“空巢老人”顯著增加.2007-12-17.http://nc.people.com.cn/BIG5/6666257.html

The Study on the Confirmation of Objects Receiving the Lowest Social Security in Countryside

Zhang Yunzheng

(Beijing Information& Science University, Humanities Social Science Department,Beijing100085, China)

Abstract: It is an important problem that the objects of the lowest rural social security are confirmed, which relates to the lowest rural social security system implementing smoothly. At present, there are three problems in confirming the objects of the lowest rural social security. First, the part living difficult population has not been able to integrate the lowest social security system, specially massively rural old persons and the childrenwho does not have the income and life difficult is needed rescues urgently; Second, the coverage fraction of the lowest rural social security in the part ofeconomical developed area is higher than the backward area,because rural economic development is not balanced .Third, the supervising and the feedback system are not perfect in confirming the lowest social security object,.If these three problems are solved, it will guarantee the farmer's basic life rights and interests effectively, and promote the stable and harmonious development rural society and economy.

Key words: the rural lowest social security; the objects; poverty; economic imbalances; supervising system

（責(zé)任編輯：張靜一）