政府信息公開訴訟尷尬

韓　永

5月1日，《政府信息公開條例》正式施行一周年

5月4日，黃友儉、鄧松柏將起訴汝城縣政府的信寄往最高法院。至此，在過去的一年里，由他們提起的“政府信息公開第一案”，走過了所有的訴訟旅程。

這一次，兩人已經不抱希望，所有的希望早已磨損在漫長的訴訟程序中。他們告汝城縣政府信息不公開的案子，除了汝城縣法院明確表示不屬于自己的受案范圍外，郴州中院和湖南高院至今沉默，早已過了法院決定是否受理15天的答復期限。

法院的沉默，成為《政府信息公開條例》(以下簡稱“條例”)施行一周年時，最讓人不安的畫面。

沉默的法院

據北京市高院發布的信息顯示，自《條例》實施以來，北京市由信息公開引起的行政訴訟共有10起，目前審結9起。在這已經審結的9案中，有5起不予受理，兩起駁回起訴，另有兩起原告撤訴。也就是說，沒有一起進入實質性審查程序。

其他地區的訴訟，也大體經歷了與北京大同小異的遭遇。在政府信息公開方面領全國之先的上海市，據上海市高院行政庭庭長殷勇透露，自2004年5月1日開始試行該制度到2008年年底，共發生400多起信息公開訴訟，除1起政府敗訴、13起因和解撤訴外，其余均遭駁回或不予受理。

值得注意的是，在經歷了前幾年和風化雨般的啟蒙后，上海市的信息公開訴訟在2008年呈現出“井噴”架勢。這400多起信息公開訴訟，有70%發生在這一年。從各省已經公開的年度報告統計，上海市的信息公開訴訟幾乎占據了中國的半壁江山，它被法律專家公認代表了國內在信息公開訴訟上的最高水平，也誕生了國內到目前為止在實體意義上的唯一勝訴案。

政府機關拒絕公開的原因有很多，其中涉訴最多的兩種答復，一個是“信息不存在”，另一個是“保密”。

北大公眾參與研究中心主任王錫鋅告訴《中國新聞周刊》，有些回復中的“信息不存在”，可能也與保密有關。“有一些信息，說‘存在本身就等于泄密。”

但公民依法提起訴訟的信息公開，大多并不涉及如此高等的機密，而是集中在一些對義務公開部門來說可能“剪不斷、理還亂”的敏感地帶。《中國新聞周刊》記者了解到的北京三起信息公開訴訟，均有這樣的特點：陳育華訴北京市公安局，要求其公開北京歷年養犬管理費的使用情況一案，指向政府部門的花錢和收費問題；高立英訴海淀區四季青鎮，要求其公開該鎮下屬柴家墳村南占地單位、建設項目的名稱以及土地轉讓的方式一案，指向政府在土地轉讓中的操作規范問題；朱福祥、湛江訴海淀區四季青鎮，要求其公開該鎮下屬門頭村原土地總面積及歷年土地征用情況一案，同樣與地方政府的最大財源——土地轉讓有關。

北京市高院常務副院長王振清說，北京市已有的10起信息公開訴訟，大多與征地補償和拆遷補償有關。這兩個“補償”，也是全國范圍內信息公開訴訟的多發區域。

上海市2008年信息公開年度報告顯示，在所有信息公開申請中，涉及土地管理批文、房屋拆遷許可證及補償安置標準的申請高居前兩位。

有法律專家分析，征地補償與拆遷補償之所以成為訴訟多發地，在于它既因涉及公民、法人或者其他組織切身利益因而應該公開，同時又因其潛在的巨大影響而必須謹慎，同時還難以排除義務公開部門在其中可能的利益訴求。

尷尬的解釋

對于不予受理的法律適用，《中國新聞周刊》記者在海淀法院給高立英和朱福祥的裁定書上，看到了這樣的表述：“依照《條例》第三十三條第一款??裁定不予受理。”這一條款也成為政府信息公開案件不予受理的裁定中，使用頻率最高的一種表達。

第三十三條第一款規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關不依法履行政府信息公開義務的，可以向上級行政機關、監察機關或者政府信息公開工作主管部門舉報。收到舉報的機關應當予以調查處理。”

民間公益組織公盟在向最高院申請對該條款進行司法解釋的信中稱：海淀法院似乎傾向于認為，在“公民、法人或者其他組織認為行政機關不依法履行政府信息公開義務”時，似只能“向上級行政機關、監察機關或者政府信息公開工作主管部門舉報”，而不能走包括訴訟在內的其他救濟渠道。

這一思路的自然延伸，是對該條第二款規定的解釋。第二款規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。”這一解釋就是：只有在“公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益”時，才能“依法申請行政復議或者提起行政訴訟”。

多位專家撰文表示，如果“行政機關不依法履行政府信息公開義務”不能算作“具體行政行為”因而難以獲得司法救濟的話，就等于豁免了政府部門在信息公開上的法定義務，因而可能會讓這一備受期待的《條例》因缺乏最終的救濟而成為一紙空文。

中國法學會行政法學研究會副會長姜明安告訴本刊記者，法院這一解釋，事實上反映了法院在政府信息公開訴訟中的尷尬處境。

一般的行政訴訟案件對于法院的困擾，對于信息公開的案件同樣適用。現在新增了兩個技術上的難題，一是如何處理公開與保密的關系，二是在政府部門答復“信息不存在”時，法院如何接招。

北京大學公眾參與與研究中心主任王錫鋅告訴《中國新聞周刊》，《條例》實施面臨的最主要的一個難題，是無論在觀念上還是制度上，保密與公開都千絲萬縷地交織在一起。中國幾千年的保密傳統讓兩者之間的關系不僅僅是一種法律關系。況且，界定兩者邊界的權力不在法院，而在保密局。

“信息不存在”的答復則讓法院陷入了難以取證的難題。“除非有人此前曾經記錄過類似的發布。”北京維權人士、曾經多次申請過政府信息公開的任晨光說：“否則沒有辦法。”

還有一些中國特色語境下的答復，也讓法院左右為難。比如國家某機關曾在答復一份要求公開中央部委的違規情況的申請時，在拒絕公開時給出過“影響社會穩定”的答復。“這已經把一個法律問題，變成了一個政治判斷。”王錫鋅說。

技術上的突破

這些問題糾纏不休的原因之一，在王錫鋅看來，是“公開是原則，不公開是例外”的原則沒有在《條例》中明示。

王錫鋅認為，這一原則雖然在國外不言自明，但在中國特殊的文化土壤里，不規定在很多人的觀念里就意味著對這一原則的排斥。

但他并不認為在目前的困境下，法院注定無所作為。“拋開一些機構性的困擾，法院事實上可以在技術上有所突破。”

“比如，對于一些涉密的案件，法院完全沒必要概不受理，只要在判決中注明‘此案涉及保密，本院沒有權力接觸即可。”王說，這樣做的意義在于，它可以將壓力傳導到下一個環節。“而社會的進步，就在于在正確的方向上，不斷向下一個環節推動。”

上海市在政府信息公開方面唯一的一例勝訴判決，為我們揭示了這一思路的良好實踐。在《條例》實施兩周之際，獅頭染料公司向上海市科委提出申請，要求公開上海市高新技術企業(產品)認定辦公室自1994年起至今認定上海市染料研究所(現上海市染料研究所有限公司)“上海市高新技術企業”的程序及相關材料。

上海市科委受理后，于同日作出《政府信息不予公開告知書》，認為該信息屬于商業秘密或者公開可能導致商業秘密被泄露以及在調查、討論、處理過程中的政府信息，不應予以公布。獅頭染料公司不服，提起訴訟。

上海市黃浦區法院審理后認為，依照《政府信息公開條例》及《上海市政府信息公開規定》，申請公開的政府信息中含有不應當公開的內容，但是能夠區分處理的，應當告知當事人可以部分公開，及其獲取的方式和途徑。獅頭染料公司申請的有關政府信息內容并不能全部被商業秘密或者正在調查、討論、處理過程中的信息所涵蓋。科委對此未作甄別和區分處理，而是均不予公開，違反了《政府信息公開條例》的規定。最后，黃浦區法院判決撤銷科委作出的《政府信息不予公開告知書》。

在上海市科委的2008年政府信息公開報告上，這一案件被和盤端出，與那些聲稱沒有一件復議和訴訟的年報，形成了耐人尋味的對比。