論恢復土地農民所有制

馬立新

[摘要]土地的農民所有制是我國1949年至1956年實行的一種農村土地制度，是一種新型的土地私有制，實行效果頗佳且受農民歡迎。實行農地私有化是由社會分工和農業生產的特點決定的，與社會制度、社會形態和意識形態沒有必然聯系，與公有制以及社會主義制度也是能夠相容的。從農地私有化的產生條件，農業生產的特點，新中國土地制度變革史，中國現有土地制度的缺陷以及黨的十七屆三中全會精神等方面分析說明，在中國推行農地私有化是可行的。應在國家的控制下，積極穩妥地推動農地私有化，恢復土地的農民所有制，還地權于農民，實現土地的農民所有，以解決“三農問題”和推動我國的工業化、城市化。

[關鍵詞]土地農民所有制；農地；農地私有化；私有制；集體所有制；承包制

[中圖分類號]F301.1 [文獻標識碼] A

[文章編號] 1673-0461(2009)02-0005-10

一、引 言

農地私有化是社會分工的產物，是農業產業特點決定的。與社會制度、社會形態和意識形態無必然聯系。與社會主義制度也是能夠相容的，與公有制也是能夠并存的。

土地私有制或曰農地私有化，是土地歸個人占有和支配的土地所有制，從社會分工來說，它是隨著社會生產力的發展，社會分工的細化，原始公社的瓦解和私有制度的產生而逐步形成的，歷史上最早出現的是奴隸主土地所有制，隨著商品經濟的發展，又先后出現了封建地主土地所有制和資本主義土地所有制，這三種土地所有制的共同特點是農業勞動者和土地占有者相分離，勞動者無地或少地，有地者不從事農業勞動或很少從事農業勞動，土地所有者和農業勞動者處于對立地位。但分離程度和對立程度是越來越小的。中華人民共和國開國后到高級社前，中國實行過一段短暫的農民土地所有制，即土地歸農民私人占有和支配。這種土地私有制，完全消除了農業勞動者與土地所有者的對立，實現了農地使用者(即農業經營者)和農地所有者的高度結合，是一種新型的農地私有制，或曰社會主義的土地私有制。

從農業生產的特點來說，實行農地私有制也是必然的。農業是經濟再生產和自然再生產交織在一起的產業，在農業生產中，問題不只是勞動的社會生產率，而且還有勞動的自然條件決定的勞動的自然生產率。農業生產的對象是有生命的，其生長發育必須服從特定的有機界規律。農業生物生長過程的順序性、繼起性和非并存性，決定了農業生產各個階段和各個環節必然表現為時間上的順序性和繼起性以及空間操作上的非并存性。在農業生產過程中，生產時間和勞動時間是有差別的，勞動過程并不是貫穿于生產過程的始終，勞動時間只是生產時間的一部分。農業生產除受社會經濟技術條件的影響外，還要受光、熱、水、氣、土地等勞動的自然條件的影響[1]。特別是受土地這一基本生產資料質量優劣的影響。農業生產的這些特點決定了只有賦予勞動者(農民)以充分的自主權，使其能夠自由地支配勞動時間和生產資料，才能最大限度地調動他們的積極性和主動性，在為個人增加經濟收入的同時為社會創造更多的物質財富。土地是農業的最基本、最主要的生產資料。只有讓農民擁有對土地的完全支配權，才能最大限度地發揮其功能，才能把農業搞上去。農業的集體化和農地的集體所有制無論從理論上說還是從實踐上說都不利于把農業搞上去。因此說，在我國實行農地私有化不但是必要的，而且是可行的。

農地私有化與公有制也是能夠并存的，從歷史上看，公有制和私有制是同時產生和確立的。兩者互為存在的依據，是對立統一的關系，互為參照系、互為補充。公有制和私有制都是隨原始社會解體而產生的，隨著生產力的發展和社會分工的日趨細化，原始社會的公有制與私有制混沌為一體的所有制形態必然分裂成公有制和私有制，并且以對立統一的形態延續至今。一方面，由于所有制必須含有排他性，所以任何公有制都是有限的公有，以排斥集團以外的其他人為前提，并非該集團內外人們的公有。如果超越了這種集團界限，就是擴大的私有。隨著社會本身的擴大和生產力的發展使個人勞動成為現實，就必然產生生產資料的私有；反之，隨著生產力的發展，必然產生社會化生產的要求，必然出現私人駕御不了的生產領域，也就必然產生生產資料公有的要求，必然出現生產資料的公有制。另一方面，公有制與私有制在對立的整個過程中是互相補充的。在公有制占主導地位的時代，私有制是公有制的必要補充；而在私有制占主導地位的時代，公有制又成了私有制的必要補充[2]。社會主義初級階段是公有制為主體的、多種所有制并存的時代，私有制是公有制的必要補充。因此，實行農地私有化是必要的和可行的。

公有制和私有制說到底都是適應生產力發展和生產社會化要求的，都是人們結成一定的生產關系來進行共同生產的，只是共同生產的方式不同。在社會個體能夠獨立生產的條件下，無論是否交換產品，都應確立私有制。同時必須確立保障生產條件和生活條件的公有制，從而由社會整體來保障社會生產的有序進行和生活條件在社會成員中的合理分配；反之，社會在個體不能夠獨立生產的條件下，都應該確立公有制以保障社會生產的正常進行，同時應保留社會個體能夠獨立生產的領域的私有制，以發揮私有制下所有者對其資產關切度高的優點，以保障社會總剩余的不斷增加和社會成員生活水平的不斷提高。農業領域是社會個體能夠獨立生產的領域，因此，實行農地私有化是必要的和可行的，是有利于調動農民積極性、有利于農業發展進而有利于整個國家的工業化、城市化的。過去那種農業生產集體化和農地集體所有制，只不過是把農業生產資料和農業勞動力簡單地、機械地加總，不能反映生產力發展和生產社會化的要求以及共同生產的要求，因而其實踐也是失敗的[3]。

自近代以來，公有制有三種形態：一是馬克思、恩格斯設想的產品經濟的公有制，由于生產力還沒有發展到適應實行產品經濟的階段，所以只是一種理論設計，從未實行過；二是傳統的公有制，即斯大林模式的公有制，就是計劃經濟體制下的國家所有制和集體所有制。由于其不可克服的缺陷，隨著蘇聯解體、東歐巨變、中國改革開放，事實上已被淘汰；三是現代公有制，即社會公有制，除全民所有制和集體所有制外，還有股份制、股份合作制、合作制、各種基金和社團、社區經濟等形態。馬克思主義看待所有制問題的根本觀點是生產力標準和人民利益標準，認為一切有利于生產力發展和絕大多數人利益的所有制都是合理的和進步的；否則則是落后的甚至是反動的。因而社會主義公有制應是社會所有制而不是傳統公有制。傳統公有制沒有體現公有制的發展水平和范圍，不能代表社會主義公有制的特征。社會所有制是適應生產力發展和社會化大生產要求的一種公有制，在社會公有制下，公有制的范圍更加廣泛，一些非國有的公有制均應包括在內。還應允許在社會個體能夠獨立生產的領域實行私有制，允許有利于生產力發展和社會化生產的私有制存在和發展。因此，在社會公有制下，農地私有化是必要的和可行的[4]。

二、新中國土地制度變革史說明農地私有化是必要的和可行的共和國開國以來

中國的農地制度經歷了三次變革。

第一次變革是在1949年到1952年，在老解放區則更早。這次土地制度的變革，即“土地改革”，按1950年中央人民政府委員會通過的《中華人民共和國土地改革法》的規定，其目的是廢除地主階級封建剝削的土地私有制，實行農民的土地所有制，借以解放農村生產力，發展農業生產，為新中國的工業化開辟道路。其手段是沒收地主的土地，征收祠堂、廟宇、寺院、教堂、學校和團體在農村的土地，富農所有自耕和雇人耕種的土地不得侵犯，其出租的少量土地一般也予以保留。土改團結中農，保護農民的土地和其他財產不受侵犯。所有沒收的土地和其他生產資料，除依法歸國家所有的外，應統一地、公平合理地分配給無地或少地的貧苦農民所有。對地主同樣分給一份土地，使其自食其力，在勞動中改造成新人[5]。雖然大陸的土地改革較之臺灣省的土地改革手段是激進的，在實際操作中也不無偏頗之處，但畢竟在較短的時間內迅速地改變了舊中國的土地分配格局，達到了民主革命實行“平均地權”和“耕者有其田”的目的。這次土地制度變革使中國農民享有了完全的土地產權，特別是那些貧雇農，在國家的幫助下成了土地的主人，進而成了新中國的主人，并使絕大多數農民提高了生活水平，擺脫了貧困，到達了舊社會中農的水準。同時促進了農業和農村的發展，并為國家工業化、城市化以及抗美援朝戰爭提供了可觀的資金。因而這次土地制度的變革是受農民歡迎的，是有憲法和法律依據的。

第二次土地制度的變革發生在1956年到1958年，并一直延續到改革開放。農業合作化運動在1956年由初級社階段發展到了高級社階段，并且在1958年進一步發展到了人民公社階段。其特點是土地、牲畜和大型農具等生產資料歸公，取消土地報酬，實行按勞分配。這次土地制度變革的目的是抑制土地改革后農村產生的貧富分化現象，同時利用社會主義制度的優越性加快農村和農業發展。這次土地制度變革，對于那些土改后仍沒有過上好日子的農民來說，他們是歡迎的；但對于多數土改后經過努力已經小有家產，達到舊社會中農水平的農民來說則是無奈的。他們不愿意“入社”，他們有些也采取了一些諸如“殺牛宰馬”、“砍樹毀林”、“拆車卸犁”等消極抵抗措施，但在國家政策和輿論的壓力下，最后也不得不交出自己的財產，參加到人民公社的建設中。也有一些日子過得好的農民，出于對共產黨和社會主義制度的信任，確實對集體奉獻了很多，把自己的土地交給了集體，把自己的牲畜和大型農具等生產資料也交給了集體。當時，雖然政府也把除土地以外的財產作了價，希圖對奉獻者進行補償，但最后都不了了之。

人民公社化后，農業生產的規模經營對快速積累工業化資金有其積極的一面。因為任何國家欲實行工業化，為工業化積累資金或叫“資本原始積累”，不外乎三條路可走：一是掠奪殖民地，二是剝奪農民，或雙管齊下。對于后發的工業化國家，有一條利用外資的道路可走。共和國開國后至改革開放前，殖民地已被西方列強瓜分完畢，社會主義性質也不允許我們去掠奪殖民地，這一條路已經堵死；利用外資這一條路，由于帝國主義國家的封鎖，只利用了少量的蘇聯和東歐社會主義國家的資金，而且隨著中蘇關系惡化，這條路實際上也被堵死；剩下的唯有向農民索取建設資金之一途。而人民公社化，也確實為快速積累工業化資金起到了積極作用。據有關資料表明，自共和國開國至改革開放前，我國農民為國家的工業化、城市化提供了一萬億元人民幣的資金，絕大多數是公社化時期提供的。但是，這次整齊劃一的、強制性的制度變遷不符合廣大農民的利益。從高級社到人民公社，農民剛到手不久，還沒有捂熱乎的土地，就被國家強制收歸公有，雖然有些樸實的中國農民像民主革命時期一樣，相信共產黨能給他們帶來好日子，相信毛主席絕對正確，認為把土地、牲畜、大型農具充了公就可以跑步進入共產主義，就可以過上“樓上樓下，電燈電話，屁股底下冒煙打雷”的神仙日子，結果卻是農業、農村發展緩慢、農民生活水平提高緩慢乃至下降，甚至發生了餓死人的現象。這樣，不能退社的農民只能選擇消極怠工。雖然中央有剎車和糾偏的動作，但在計劃經濟理論和片面追求公有制的政治理念的局限下，糾錯并不徹底，沒有回到原來的起跑線上，依靠“三級所有隊為基礎”勉強維持了二十年。大躍進后雖然餓死人的現象不多見，但農民普遍缺吃少穿、城市居民生活也普遍清苦卻是不爭的事實。正因為如此，才引發了第三次土地制度的變革。

第三次土地制度變革起始于1978年的一場和平的農民運動——“大包干”，之所以叫和平的農民運動，是因為它不以推翻現政府和現存的社會制度為目的。在改革開放的背景下，國家因勢利導，順應了農民的訴求，認可了安徽省鳳陽縣小崗村發起的自發性的制度變遷，并在全國推廣，即在農村進行大規模的、強制性的制度變遷，推行小崗村的家庭承包制度。這次土地制度變革把土地的生產經營權再次賦予家庭而非集體，但土地所有權仍然是集體的而非農民私人的。由于這種制度在計劃經濟體制尚未打破的情況下尚能夠部分地滿足農民對土地和勞動時間自由支配權的要求，使農民完全自由地支配了勞動時間和部分自由地支配了土地，農民的積極性被充分地調動起來了。中國的農業和農村在短短的幾年內便發生了翻天覆地的變化，中國農民的生活水平也在短短的幾年里有了顯著的提高。絕大多數農民擺脫了饑餓，獲得了溫飽。

中國的農地制度經歷的三次大變革，簡單地說，就是經歷了一個由“舊的私有制”到“新的私有制”，即從“地主的私有制”到“農民的私有制”，然后從“私有”到“公有”，后來再把“公有”變成“部分私有”的過程。

第一次土地制度變革，使農民完全自由地支配了農業生產資料農業生產勞動時間，成為了土地的主人；第二次土地制度變革，使農民完全失去了支配農業生產資料和農業勞動時間的自由，甚至失去了人身自由；第三次土地制度變革，使農民完全自由地支配了農業勞動時間和部分自由地支配了農業生產資料。但這三次土地制度的變革，主導力量都是國家，農民處于被動地位。雖然第三次土地制度的變革起始于一場和平的農民運動，但最后畢竟還得通過國家的認可才能合法化，若國家不認可，這樣的土地制度變革仍是不可能的。

第一次土地制度變革，使農民成了土地的所有者和土地的經營者；第二次土地制度的變革使農民淪為打工者；第三次土地制度變革恢復了農民土地經營者身份，而沒有回到原來的起跑線，農民仍不是土地的所有者。即使承包制賦予了農民三十年的土地使用權，但農民擁有的僅僅是土地的經營權而不是土地的所有權。在現行土地制度下，農村的土地名義上是集體的，實際上是村長書記的，本質上是國家的。即使是使用權，也有隨時被剝奪的顧慮。而在遭到剝奪時，弱勢的農民則沒有能力維護和捍衛自己的權利。而且現有的土地集體所有制也使農地無法流轉，不利于農業的適度規模經營，進而不利于整個國家的工業化和城市化。因此，亟需對中國現行的土地制度進行第四次變革，變農地的集體所有制為農民所有的私有制，使農民真正成為土地的主人。

三、現行的土地集體所有制的種種缺陷說明實行土地私有制有必要性和可行性

1.現行的土地集體所有制在確立之初缺乏憲法、法律依據

現行的土地集體所有制在確立之初是沒有憲法和法律依據的，是違反憲法的產物。在中國第一次土地制度變革中，依據的是1949年通過的、代行憲法職能的《政協共同綱領》和1950年通過的《中華人民共和國土地改革法》。在老解放區最初依據的還有1947年通過的《中國土地法大綱》[6]，并且得到了1954年通過的《中華人民共和國憲法》的肯定而合法化。《政協共同綱領》總綱第一章第三條規定，“有步驟地將封建半封建的土地所有制改變為農民所有制”；第四章第二十七條規定國家“必須保護農民已得的土地所有權”，“實現耕者有其田”[7]；1950年通過的《中華人民共和國土地改革法》第一章第一條便規定了“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制”，并在相關條款中規定了實行土改的手段、方法和土改后保護農民已得土地和其他生產資料所有權；1954年通過的《中華人民共和國憲法》第八條規定“國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權”。雖然上述憲法和法律中有關于集體經濟的條文，但都是鼓勵在農民自愿的基礎上，在不剝奪農民土地所有權的前提下發展集體經濟[8]。然而，1954年《憲法》墨跡未干，國家便剝奪了農民的土地所有權，在沒有憲法、法律依據的情況下強行在農村推動高級社和人民公社化，并使之非法運行了二十多年。1956年實行的農業集體化，1958年實行的人民公社化，一直到了1975年才有了憲法依據，才取得了合法地位。但法有善惡之分，1975年正是江青反革命集團和極“左”路線猖獗之時，1975年的四屆人大及其立法在很大程度上是受了極“左”路線的影響和江青反革命集團的控制，立憲主旨事實上是把“文化大革命”和極“左”的那一套用憲法的形式固定下來，使其合法化。因而《憲法》中被江青反革命集團塞進了許多私貨，使1975年《憲法》具有了惡的性質和惡的條文，并不能完全體現全國人民的意志，特別是有關農業和農地的條文，沒有體現農民的意志[9]。所以說，中國的第二次土地制度變革是沒有憲法和法律依據的，或者說是違法違憲的。

2.實行農地集體所有制不符合農民的意愿

如前所述，在農業集體化過程中，農民先是以“殺牛宰馬”、“砍樹毀林”、“拆車卸犁”等手段消極抵抗，后來是以消極怠工的手段進行消極抵抗；以及農民對第一次、第三次土地制度變革的歡迎態度，都是明證。實際上，現在出現的農地撂荒現象，也可以看作是農民對現行農地制度的一種消極抵抗。現行的農地集體所有制，每個家庭按人頭分攤耕地，每過三十年再分攤一次，使農業不具備可持續發展的條件，不能充分提高農業生產效率或者規模經濟效益，農民在種糧不賺錢，又不可能賣掉土地、退地等于白搭的情況下，只能把耕地荒廢掉而尋求其他掙錢之路。上述情況都說明，農民是反對農地集體所有而擁護農地私有化的。

3.農業集體化和農地集體所有不利于農業和農村的發展與農民生活水平的提高

且不說在中國，由于實行農業集體化和農地集體所有制，造成數千萬人死于饑餓，造成農業滑坡、農村衰敗、農民貧困，就是從世界上看，也找不到用農業集體化和農地集體所有制把農業搞好的先例。縱觀第二次世界大戰后的歷史，凡是農業搞不上去，人民缺吃少穿的，除了黑非洲那些極端落后的國家外，就是實行農業集體化和農地集體所有制的社會主義國家。農業集體化和農地集體所有制不但不利于農業的發展，長期來看，也不利于國家的工業化和城市化。第二次世界大戰后，在歐亞兩洲有的地區，同一個民族、同一個國家，因為戰爭等原因，分裂成兩個國家，或分裂成兩個或多個政治實體。除東德和西德是在二次世界大戰前，在農地私有化前提下已經解決了“三農問題”、實現了工業化、城市化外，南朝鮮和中國的港澳臺地區也都在農地私有化化的前提下解決了“三農問題”，實現了工業化、城市化，而實行農地集體所有制的北朝鮮和中國大陸至今還沒有能夠解決“三農問題”和實現工業化、城市化，這與是否實行農業集體化和農地集體所有制有很大關系。當然，中國大陸與中國港澳臺可比性不大，但東德與西德，北朝鮮與南朝鮮可比性還是相當大的。

4.現行的農地集體所有制造成農地產權強度不夠，所有權性質模糊不清和所有權主體的虛無化和多元化

產權是由于資源的稀缺性而產生的，是基于稀缺資源的使用而形成的人與人之間的社會關系。對于產權概念，有兩點必須明確：一是產權是基于稀缺資源的使用過程而形成的，因此它含有效率的意義；二是產權是人與人之間的社會關系，并且是以經濟利益關系為基礎的。前者主要是實證經濟學研究的內容；而后者是規范經濟學研究的內容，必然涉及到價值觀問題。

產權依據稀缺資源的最終歸屬主體，可劃分為公有產權和私有產權。私有產權實質上是一種特定的財產關系，是明確的、特定個人之間的關系。也就是說其中包含的每一分利益都直接地、清楚地與特定個人相聯系。其中包含的權利、義務也由明確的特定個體來享有和承擔。

當然，私有產權的“私有”并不是絕對的和靜態的。因為權利的擁有和使用是兩回事 ，私有的資產可能通過權利束分離組合把其使用權作為公有，但它仍然是私產。因為在是否作為公用的最后決策權是明確界定給私人的，而且這種使用權的讓渡行為的收益也是清晰地具體到私人、即所有者身上的。事實上，現代社會私有產權的“私有”大多數時間是通過相對的、動態的形式(如使用讓渡、質權的設立和消除等)來表現和實現的。

農村的土地所有權本質上是關于農村的土地產權問題，因而，好的土地制度應該能夠給廣大農民帶來實在利益的合理預期，從而使農民趨利弊害，實現自己的利益最大化，同時增加社會總剩余。穩定而合理的土地制度將使農民在獲得合理預期的基礎上充分發揮自己的主動性和創造性，在實現自身利益最大化的同時實現土地資源的有效利用和農業的可持續發展。而當前我國的土地權利是土地承包經營權，僅僅是土地經營權而不是所有權。從可控性和可選擇性的角度來說，農民對土地權利的享有度是很弱的。因此，農地集體所有制必然會降低農民的預期值，必然使農民對土地的投入產生重重顧慮，從而影響農民積極性和創造性的發揮。另一方面，農地集體所有制也造成了農民土地權益的嚴重受損，特別是在工業化和城市化的過程中，大量的農民非自愿失地，成為社保無份、就業無崗的弱勢群體。造成這種現象的根本原因就在于現行的農地集體所有制本身的固有缺陷，主要是農民對土地缺乏長期穩定的對世權利[10]。

農村土地集體所有制的產權性質是模糊不清的，《中華人民共和國土地管理法》第十條規定“農民集體所有的土地依法屬于農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農民集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉(鎮)農民集體所有的，由鄉(鎮)農村集體經濟組織經營、管理”[11]。根據這一法律規定，可以對集體土地所有權進行多種解釋。我國學界對其有三種具有代表性的不同解釋。第一種解釋認為，土地集體所有權是一種由“集體經濟組織”享有的單獨所有權；第二種解釋是集體土地所有權是一種新型的總有，集體成員對集體財產(土地)享有占有、使用和收益權，并且依法按照平等、自愿的原則來行使對集體土地的所有權；第三種解釋是集體所有權是“個人化與法人化的契合”，集體土地為集體組織法人所有，而集體組織成員對集體土地享有社員權或股權。從法律上看，以土地所有權為核心的農民集體分為三級，即：鄉(鎮)、村和村內的農民集體(村民小組)，并且在一個鄉(鎮)、村和村民小組內，這種對應的農民集體只能有一個。集體經濟組織則無對應關系，一個農民集體可以有多個集體經濟組織。所以，集體經濟組織單獨所有權的解釋不但和現行法律相沖突，而且也不符合當前農村的實際。所謂“新型總有”說中的團體具有封閉性，而且基于團體成員的資格而享有的對總有物的使用權和收益權不得離開團體而存在，不能轉讓和繼承。因此，不利于土地的流轉，會妨礙我國農業的集約化和現代化。所謂集體土地所有權應由集體法人組織享有，而集體組織既非自然人也非法人，集體組織成員對集體所有土地享有的只是社員權而非股權。既非自然人也非法人的農民集體不是一種獨立的民事主體，不能作為人格者享有土地所有權。因而，集體土地所有權是一種抽象的權利，不是具體的、實實在在的權利。農村土地集體所有權的性質在立法上的模糊不清導致了理論和實踐上的混亂和矛盾，其結果是農民的土地使用權、收益權、流轉權等權益受到嚴重損害[12]。

農民集體雖是法定的土地所有權人，但實際上并不能行使所有者的實際權能，農村集體土地所有權已名存實亡，只是一個抽象的法律概念，僅存在于法律條文之中。因此，作為農村自治組織的村民委員會和上級黨組織以及政府指派的村長、書記則實際上擁有了農村的土地所有權或直接控制了土地的所有權。他們的自利性驅使他們為了自己利益的最大化，利用自己實際享有的土地發包權、改包權和收費權等經濟權力和行政權力對農民的經濟權利進行肆無忌憚的侵犯和盤剝，集體土地所有權成了村長、書記進行“權力尋租”的特權。這是我國農村權力腐敗的重要根源。再者，在相關法律中，我國農村集體土地實行“三級所有，三級經營管理”的體制，造成了農地所有權的虛無化和多元化，致使權利主體對權利客體行使的含混不清，結果主體之間產生重重矛盾。在不同的法律中，農民集體這個概念在內涵和外延上是不完全相同的。還有，鄉(鎮)、村、村民小組在行政上具有隸屬關系，而他們各自的土地所有權客體又交叉和重疊，結果造成“三級所有兩級空”，只有村民小組的所有權是實的。土地承包到戶，名義上村委會是發包方，但農戶承包耕地的數量卻是由村民小組所占耕地的數量的多少決定的。在同一個村委會中，平均承包耕地的面積有明顯的差別，而鄉鎮一級行使著政府管理職能，究竟土地屬于哪一級所有誰也說不清楚。除發包外，村級組織在農地調控中還享有幾乎是隨意的、最大的自由裁量權。任意的權力導致農民承包地頻繁調整，并且經常任意損害農戶利益，致使土地糾紛激增。目前土地調整是對農民長期而有保障的土地使用權的最大威脅，并對整個國家產生著重大的經濟和社會危害。此外，由于行政的強力控制，我國現行的農村集體土地所有權也不具備自主性、完整性和自治性，行政管理權代替土地所有權的行使已成為農村土地問題的重要根源，并對農民的土地權和其他權利構成了現實的和潛在的侵害[13]。

5.農地集體所有制是農民增收的最大障礙

自二十世紀九十年代至今，國家采取種種措施，力圖增加農民收入而效果不彰，其原因也是由于農地集體所有制。由于受產業特點的限制，世界上任何國家農業的單位產量增長都趕不上工商業，再加上中國人多地少，使農民付出的勞動比任何一個行業中的員工都多，但種田的勞動收益卻是最低的，即便是實行承包制后仍然如此。以18億畝耕地保護紅線計算，全國八億農民每人只能分到兩畝多一點地，無論怎么精耕細作，其單位產量和收益總是有限的。因此，農民依靠農業本身所獲得的收益十分有限，經濟學中的規模效應與他們無關，但現有土地制度又注定他們只能困守在這點有限的土地上，他們既無權出售自己的土地，又無權購買兼并別人的土地。因此，外出打工就成了大多數農村勞動力的必然選擇。其實近年來所謂農民收入的增長，主要依靠的是進城打工的收入。僅靠承包地上那點收入除夠自家吃飯外，很難再有什么收入增長。如果不改變土地制度，不實行農地私有化，就無法實現農業的適度規模經營，農民種田的個人收益就無法提高，中國的城鄉二元體制就無法得以改變，而真正的市場經濟體制就很難確立，真正的城市化也很難實現，絕大多數農民只能成為在城鄉之間飛來飛去的“候鳥”。中國的城鄉二元結構表面上看是戶籍制度隔離所致，其實根子還在農村的土地制度上，只要農村土地制度不改變，城鄉二元結構永遠不會改變。

6.不實行農地私有制，則無法保障中國的糧食安全

在現在和可以預見的將來，中國始終面臨著一個巨大的挑戰，就是用只占世界9%的耕地養活占世界22%的人口。并且因工業化和城市化每年都要喪失大量的耕地，目前已迫近了18億畝的“紅線”，糧食安全問題愈益嚴峻。農民沒有土地所有權，土地使用權經常變動，這就必然造成農民對土地長期投資行為的扭曲，影響農業和農村的正常發展和農業產量的逐年提高。如果沒有農業生產技術的明顯進步，沒有農地的私有化，不通過農地私有化把農民的積極性調動起來，通過適當的土地兼并進行農業適度的規模經營，則中國無糧食安全可言。

四、黨的十七屆三中全會為恢復土地農民所有制即新型農地私有化開辟了道路

2008年10月12日中國共產黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》(以下簡稱決定)以及此前胡錦濤總書記視察河南 、安徽時關于“土地承包制長久不變”、土地流轉的表態，已經觸及到了農村未來改革的方向，預示著將還地權于農民，恢復土地的農民所有制即新型土地私有制，讓農民真正成為土地的主人。[14]

《決定》以及胡總書記的表態，仍然是第三次土地制度變革即承包制的完善，同時也說明了第三次土地制度變革的不徹底性和中國改革的漸進性。正因為如此，現在的這種土地承包制其承包期限從過去的10年延長到30年，從長期不變發展到長久不變。而長久不變離永久不變，即恢復土地農民所有制也僅是一步之遙了。黨的文件是指導性的，筆者認為待條件成熟時，應考慮修改憲法和相關法律，使關于農村土地所有制方面的規定恢復到1954年憲法精神上去，如果經過人大討論取得共識，還土地于農民，恢復農村土地的農民所有制，那是立法決定的事情。現行憲法對工商業的規定已經比1954年憲法更加寬泛，那么對農村土地所有制的規定恢復到1954年憲法的精神上去當不是問題，因為我們的改革是以市場化為導向的，恢復土地的農民所有制即新型土地私有化應是題中應有之義。

誠然 ，目前在我國推進第四次土地制度變革——恢復土地農民所有制即新型土地私有化還面臨著很大的阻力。以筆者之愚見，這個阻力來自于三個方面，其一是來自意識形態方面的阻力，認為恢復土地的農民所有制，實行新型農地私有化最終將會瓦解社會主義；其二是來自一些“好心人”的擔憂，他們基于對過去的歷史和現實情況的了解以及出于對農民的同情，擔心農民不會保護自己，或者經不起誘惑，或者無法和強勢集團抗衡等等。其三是來自城市利益集團和農村權勢集團的阻力，因為恢復土地的農民所有制，實行新型土地私有化，還土地產權于農民將剝奪他們廉價獲取農村土地和借用土地尋租的機會。以筆者之愚見，主要阻力是其三，因為其他兩方面的阻力都是虛的，是比較容易排除的，唯有來自城市利益集團和農村權勢集團的阻力是實的，是不易排出的。假如在改革開放初期我們的思想再解放一點，膽子再大一點，在那時就恢復1954年憲法，還土地所有權與農民，阻力將小得多，改革的成本也會比現在小得多，因為那時只有來自意識形態方面的阻力，而來自利益、權勢集團的阻力基本沒有或比現在小得多。但任何阻力都不能成為阻止農民獲得土地所有權，恢復土地農民所有制，實行新型土地私有制的理由，因為農民選擇的永遠是希望、是利益，而不是意識形態，有些學者的擔憂根據不足。任何人也不能代替農民決定自己的利益。克服上述阻力，就會使中國農村改革獲得強大的動力，真正有助于十七屆三中全會所勾勒的農村改革目標的早日實現。

正如鄧小平同志所言，轉型時期的重大變革，常常需要先行者橫下一條心，殺出一條血路。事實也正是這樣。當年的包產到戶，是安徽省鳳陽縣小崗村的18戶農民冒著殺頭坐牢的危險私下進行的，這一改變農村土地使用制度、具有改革開創意義的舉措，發生于十一屆三中全會之前，而此后的十一屆三中全會，盡管做出了改革開放的決策，并啟動了農村的改革，但卻明確禁止包產到戶和分田單干，只是在國民經濟瀕臨崩潰的邊緣、民心思變、國家無路可退的背景下，黨和政府容許進行這種試驗并對其因勢利導和加以檢驗，直到1982年在承包制已推向全國以后，中央“一號文件”才對這種新型的農村土地使用制度加以確認，并逐步在憲法修正案中加以肯定使之合法化。

改革開放三十年來，許多新生事物，諸如鄉鎮企業、市場經濟、私人經商、農民工進城等等，都是民間的創舉，都是官方從拒絕到默許，再到推廣直至再加以確認并使之合法化的。從來就沒有一項是一開始就被允許的和合法的。而這些新生事物一出現就成了改革開放和社會經濟發展的推動力量，小崗村大包干是如此，恢復土地農民所有制即新型土地私有制也必將如此。

而今，改革特別使農村土地制度的改革面臨著舊體制、舊思維和舊的利益格局構成的重重障礙，承包制只是改變了農村土地經營模式，并未觸及農村土地制度的核心，進行中國第四次農村土地制度變革，即恢復土地農民所有制，還地權于農民還是一個漸進過程。黨和政府已經認準了要給予農民與城市人平等的國民待遇，要彌補國家過去幾十年來工業化、城市化利用工農業剪刀差對農民的欠虧，是落實科學發展觀、全面建設小康社會的重要保障。尊重農民的意愿、利用農民的智慧，恢復土地的農民所有制，將是為期不遠的事情。

五、積極穩妥地推進農地私有化

通過上述分析，從農地私有化的產生、農業產業性質、新中國土地制度變革史、中國現行土地制度的缺陷、黨的十七屆三中全會精神等方面來看，在中國推動第四次農地制度變革，實行農地私有化，都是必要的和可行的。一是中國幾千年的歷史上土地都是私有的，土地私有的觀念根深蒂固；二是1949年至1956年中國實行過土地的農民所有制，即新型的土地私有制，效果頗佳且受廣大農民歡迎，現在回過頭來，回到原來的起跑線上，重新搞土地的農民所有制即新型的土地私有制，當是輕車熟路；三是二十余年的農村家庭承包制，即部分私有制的實踐，為農地私有化打下了堅實的基礎；四是我國推行的以公有制為主體的多種所有制并存的所有制結構，客觀上也為農地私有制開辟了廣闊的空間；五是從提高農業生產投資效率，促進農村勞動力資源和土地資源的合理有效配置，促進土地融資，加快工業化、城市化進程，保證農村收入合理分配等方面分析，實行農地私有化的預期收益都是相當可觀的；六是實行農地私有化會受絕大多數農民的歡迎，農民要致富、要增收、要進城、要獲得和城市人一樣的各種保障，就沒有不歡迎農地私有化之理。

農村的土地問題是“三農”問題的主要癥結之所在，要解決“三農”問題，就必須實行農地私有化，就必須恢復農地的農民所有制，把土地歸還給農民，賦予農民完整的土地產權。其關鍵一是賦予農民無限期、可繼承的土地所有權；二是賦予農民對于土地的可自由交易、租賃和買賣的權力。我國的農地制度已經到了非改革不可，不改革不行的階段，但改革必須在國家控制下有步驟地推進，因為土地是一塊不可能作大而且只能越做越小的蛋糕，只有在國家控制下穩步推進農地制度改革才能把負面影響控制在可接受的范圍內。所謂國家控制，至少要作好四件事：一是修改憲法和法律中有關土地所有制的條文，使其恢復到政協共同綱領、土地改革法、1954年憲法的精神上去，即回到原來的起跑線上去，以便土地制度變革有法可依。前文述及，新中國的第一次土地制度變革既有憲法、法律依據，又符合農民意愿；第二次土地制度變革既無憲法、法律依據，又不符合農民意愿；第三次土地制度變革部分地符合農民意愿，但其憲法、法律地位是在推行很長時間以后才在憲法修正案中得到了體現的[15]。擬議中的第四次土地制度變革，應從一開始便有憲法、法律依據。二是在憲法規范下制定《國家征地法》、《農民土地使用、流轉、買賣法》、《土地資源占用稅法》。在《國家征地法》中，要明確國家征地的公益性和國家為公益目的征地時對農民按市場價進行足額補償的原則，并保留重大公益項目征地的國家最終定價權，以防止賣主漫天要價妨礙公益目的的國土整治，這也是市場經濟國家的普遍做法。在《農民土地使用、流轉、買賣法》中，要有限制商賈和權勢巧取豪奪個體農民土地的條款，確立農地農有、農地農用原則，規定有社會保障者不得購買或限制購買農地。在《土地資源占用稅法》中，要規定農戶擁有農地的數量上限，超過上限就要繳納累進的土地資源占用稅，以防止土地過度、過快集中。三是做好土地利用規劃，以確保18億畝耕地“紅線”不被突破并確保合理的建設用地、生態用地規模。四是加快農村社會保障體系建設，以逐步形成城鄉統一的社會保障體系，這是搞不搞土地制度變革都要做的事情。

逐步建立城鄉統一的社會保障體系，逐步把全體農民納入全國統一的社會保障體系，不僅僅是為了政治穩定和把農業搞上去，也是把傳統的農民改造成現代公民的必要手段。中國有史以來，土地之對于農民，就有三種功能：一是主要衣食之源，二是主要生產資料，三是唯一的社會保障。正因為土地擔負著如此多的功能，所以傳統的中國農民在具備勤勞樸實、講求實際等諸多優點的同時，也有兩個致命的弱點：一是膽小如鼠，二是嗜土如命。正是這兩個弱點，決定了他們許多矛盾的性格，如對官府既恨又怕；對知識分子、對一切比自己強的人既羨慕又嫉妒；對科學技術、對新生事物既鄙視又抱有不切實際的幻想等等。也正是這兩個弱點，使他們成為被利用、被剝奪的對象。中國歷朝歷代的統治者，在他們打天下的時候，都利用農民嗜土如命這個弱點，此時農民是被利用的對象；在他們坐天下的時候，則利用農民膽小如鼠這個弱點，此時農民是被剝奪的對象。雖然經歷了近百年的民主革命和社會主義革命，由于土地仍然承擔著農民唯一的社會保障和主要衣食之源、主要生產資料的功能，農民的上述弱點和矛盾性格仍無根本改變，因而中國農民仍非現代公民。因此，在實行農地私有化的同時，逐步把全體農民納入全國統一的社會保障體系，逐漸弱化土地對農民的唯一社會保障和主要衣食之源的功能，使其只發揮主要生產資料的功能，不僅能打破城鄉二元結構這一計劃經濟的殘余，同時也能把中國農民改造成現代公民。

六、駁斥幾種對農地私有化的錯誤認識

其一，在我國主流學術界看來，土地私有制問題是一個牽涉到社會制度、社會形態、意識形態領域的根本問題，因而是一個討論禁區。其實這種看法早已過時，是僵化的教條思維。實際上，土地問題與社會制度、社會形態、意識形態沒有必然聯系，因為土地私有化是勞動分工的產物，是農業生產的特點決定的，是經歷了奴隸社會、封建社會、資本主義社會而存在到今天的。而奴隸社會、封建社會、資本主義社會的社會制度、社會形態、意識形態是根本不同的甚至是對立的，但都沒有影響到土地私有化。當然，實行土地私有化沒有也不可能影響到社會制度、社會形態、意識形態。土地私有化與社會主義的社會制度、社會形態、意識形態也不是不相容的，否則就很難理解1949年至1956年我國實行的土地農民所有制，即新型農地私有制。在社會主義制度初步確立，工業化、城市化水平很低、綜合國力很弱的時候實行土地私有化都沒有影響我國朝社會主義方向發展，在社會主義制度已經確立，工業化、城市化接近實現、綜合國力大幅度提高的今天，土地私有化并沒有什么可怕的。筆者認為，對于農地私有化問題，我們還是應按照鄧小平同志“三個有利于”的標準去思考，關鍵是尊重農民的意愿。

其二、有論者認為，實行了土地私有化，我們犧牲幾千萬人的生命完成的民主革命又會倒退回去，民主革命和社會主義革命的成果就會毀于一旦。這些論者是忘記了什么是民主革命的成果，不知道何為社會主義革命的成果。前文述及，就“三農問題”來說，民主革命的目的是實行“平均地權”、“耕者有其田”，這個目的隨著土改的完成已經實現。所以，實行土地的農民所有制即新型土地私有制才是民主革命的成果，而不是土地公有制。而民主革命的這個成果早已隨著農業集體化和農地集體所有制的推行而化為烏有，已不可能由今人在今天將其毀于一旦了。至于農業集體化經營和農地集體所有制，絕不能說是社會主義革命的成果，而是社會主義之樹上長出的兩顆爛桃子。隨著承包制的推行，農業集體化經營這顆爛桃子已被摘掉拋棄，但農地集體所有制這顆爛桃子仍長在社會主義之樹上，并且在社會主義市場經濟體制逐步確立的情況下，其負面影響越來越大。農村家庭承包責任制的推行早已使農地集體所有制千瘡百孔，但承包制僅僅是一種改良措施而非革命措施。從法律角度講，由于沒有任何財產的所有權與使用權能夠無限期地分離下去，更不用說無限制地轉讓和抵押這個使用權了。如果繼續維持農地集體所有制，必將給國家經濟建設帶來不可預料的惡劣影響。農村家庭承包制是一場不徹底的農地私有化運動，如果說在生產層面，生產要素歸生產者是一個目標的話，相應地，在制度層面上，農地的進一步私有化同時也應是一個目標[16]。

其三，認為把土地分給了農民，農村就會發生土地兼并，就會出現少數地主和多數貧下中農，農村就會出大亂子，近而城市也會出大亂子，出現許多貧民窟，因而土地歸農會影響農民的社會保障，會影響社會穩定。筆者認為，中國農民是理性的，是最講究實際的，他們會慎重地考慮土地的買賣。況且中國農民是嗜土如命的，讓他們出賣土地無異于讓他們自殺。除非到了非出賣土地無以生存或賣地比不賣地收益大得多或更有保障時，他們是不會賣地的。至于說出現地主，短期內是不可能的。因為農地私有化是在國家控制下進行的，完全可以用累進的土地資源占用稅控制農戶的占地規模，使每個農戶擁有的土地數量不至于過多。況且有農地農有、農地農用原則的限制，農地不會被商賈和權勢集團占有，也不會被有社會保障的城市人占有。說白了就是，國家需要有多大的地主，社會上才會出現多大的地主，不需要就不會出現地主。再者，從歷史上看，以農業生產為主要經濟來源的農戶，如果沒有外財，要想成為地主，即便是省吃儉用、精打細算，恐怕也得經過三代人的努力才能當上一個小地主，大地主更不可能。而三代人按75年計算，75年后中國早已實現了工業化和城市化，還怕出現地主嗎?從大量的史實看，過去中國實行土地私有化時，土地買賣并不十分活躍，并且在歷史上大多數時期，土地都是越來越分散，而不是越來越集中。即使是在土地兼并很厲害的時期，其主要原因也不是農地私有，而是政治權力介入下的巧取豪奪、不堪重負的稅賦以及天災人禍等。這才是引發動亂、影響社會穩定的根源。至于說實行農地私有化會影響農民的社會保障更是不切實際的看法，試想，農地集體所有制下只賦予了農民部分土地權利尚能為農民提供社會保障的話，賦予農民完整的土地權利豈不更能為農民提供社會保障!還有一個城市貧民窟的問題，這是任何國家在工業化、城市化過程中都會出現的問題，也是要靠工業化、城市化的深入發展才能最終解決的問題，與實行什么樣的社會制度關系不大。中國在工業化、城市化過程中之所以未出現傳統意義上的貧民窟，是由于進城務工的農民都是“兩棲人”、“候鳥”。在城市打工，掙了錢還回到農村去，不需要在城市購買住房，或者說是把城市的貧民窟搬到了農村。城市化過程中出現的大量城市新移民，如何讓他們在城市安頓下來，最后融入城市，在民主時代，或者給他們權利，允許他們在城市里自由地解決住房問題而容忍貧民窟；或者給他們福利，以福利國家的方式消除貧民窟，在我國恐怕還得雙管齊下。失地農民即使進了貧民窟，也是現代公民而非傳統農民。因為貧民窟問題是政府必須關注和必須解決的問題。

其四，有一種觀點認為，農地私有化了，可以自由買賣了，老子“賭錢鬧鬼”、“抽煙冒火”、“胡吃海喝”敗掉了土地，兒子肯定成為無業游民，在既無土地又無保障的情況下進入城市貧民窟，成為社會不安定因素。這種觀點的前提是首先設定中國農民都是群氓阿斗、首先設定中國農民百無一用而得出的結論。誠然，能拿孩子老婆低債的惡棍，賣地作嫖資賭資肯定不在話下，這種人在任何社會、任何土地制度下都有，就是毛澤東時代也沒有能夠制止這類人的出現。但這種人在任何情況下都是極少數。現在的中國農民的素質不比共和國開國前的中國農民素質差，而是強得多。在土地集體所有制下，極少數中國農民照樣“賭錢鬧鬼”、“抽煙冒火”、“胡吃海喝”，在沒有土地可賣的情況下，他們往往鋌而走險、偷盜搶劫、殺人越貨，這才是對社會和家庭的最大危害。實行土地私有化后，這些人賣掉土地作嫖資賭資，絕不會比鋌而走險、偷盜搶劫、殺人越貨對社會和家庭危害更大[17]。

其五，還有的論者主張在穩定承包制的前提下允許農村土地承包經營權和宅基地使用權流轉和抵押。試想，不完整的產權怎么流轉和抵押，有期限的土地經營權和宅基地使用權又怎么抵押[18]，這從法律角度是說不通的，這個問題前文已經述及，在此不再贅述。

總之，中國現行的土地制度安排，在全國來說，實際上是城鄉兩大利益集團直接博弈的結果；在農村來說，是廣大農民同村鄉干部直接博弈的結果。實現土地私有制，不便于城市剝奪農村，干部剝奪農民。實行家庭承包制后，由于土地制度改革的不徹底，城市仍然剝奪農村。在農村，只是取消了生產隊長這個階層的特權，這個階層人雖多，但能量不大，沒有能力對抗土地制度變革。但實行家庭承包制后村級干部和公社一級干部仍然是村長書記、仍然是鄉長鎮長，他們的特權并沒有被取消，因而反彈不大。啟動中國第四次土地制度變革，遭到城市利益集團和農村權勢集團的反彈是預料之中的事情。所以，以任何借口或理由阻撓農地私有化都是維護城市利益集團利益和農村權勢集團利益的具體表現，是為了輕易剝奪農民的耕地，不愿意放棄占用廉價的農村土地資源。之所以反對把土地所有權歸還給農民，實際理由或潛臺詞是在小農私有條件下，政府與農民打交道要付出更大的交易成本。

七、結 論

在我國市場化、城市化、全球化深入發展、要求所有生產要素高度流動的今天，農地集體所有制這種非市場導向的土地制度正在阻礙著對發展成果的分享，使弱勢群體的相對處境進一步惡化，并使糧食安全問題日益嚴峻，使內需難以擴大。一句話，現行土地制度與市場經濟的內在要求的沖突已經暴露無遺。可是，由于意識形態等方面的原因，現行的土地制度成了中國經濟制度中的一個不能觸碰的禁區，任何微小的改革都會遇到極大的阻力。如果允許現行的土地制度長期化，那么這種非市場化的土地制度不但會扭曲農村和農業的一系列制度，而且還會扭曲城市和所有非農業部門的一系列制度，中國就無法形成真正的市場經濟體制。在這種扭曲的經濟制度下實現全面現代化，其成本就一定會顯著高于實行市場制度和土地私有化的國家，其效果也一定會差得多。

土地私有制和市場經濟的其他制度和機制經過幾百年的反復磨合、演進，已經和市場經濟的各個部分高度融洽，而在所有發達的市場經濟國家也正是在土地私有的前提下順利地解決了“三農問題”并實現了工業化、城市化。在中國，隨著市場經濟體制的逐步確立，也絕不允許違犯市場規律的土地制度繼續存在下去。私有化是一種能夠更有效地使用土地這種中國最稀缺資源的制度安排，因此，啟動中國第四次土地制度變革，實行土地農民所有制，即新型土地私有制已刻不容緩。

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Discussion on Resuming Land Ownership by Farmers

Ma Lixin

(Chinese Academy of Land and Resource Economics， Beijing 101149)

Abstract： Land ownership by farmers was implemented in China in 1949-1956， which was a new private ownership of land， good in effect and welcomed by farmers.Farmland privatization， determined by social division of labor and the characteristics of agricultural production， does not necessarily have something to do with social system， society and ideology， and it is compatible with socialist system and public ownership. This paper attempts to demonstrate the feasibility of farmland privatization in China considering the ready conditions for farmland privatization， the characteristics of agricultural production， the evolution of Chinas land system， the defects in Chinas current land system and the spirit of the 3rd Plenary Session of the 17th Party Central Committee. It suggests that the promotion of farmland privatization， the resumption of land ownership by farmers should proceed in a positive and sound manner under the control of the government so as to resolve Chinas agricultural， rural and farmers issues and promote the industrialization and urbanization.

Key words： land ownership by farmers； farmland； farmland privatization； private ownership； collective ownership； contract system

(責任編輯：張靜一)