在路上——我國仲裁機構民間化的改革

左菲

摘要:仲裁機構的民間性,實際上是一個無需爭議的邏輯結論。但在我國而言,這一民間化道路卻走得非常的艱難。盡管《仲裁法》于頒行之時的設想就是實現我國的仲裁及仲裁機構民間化,但是從這十幾年的實踐來看,行政化傾向似乎未有改變甚而有嚴重的趨勢。本文回顧了我國仲裁機構民間化道路的發展,指出了現實中仲裁機構民間化難的原因及仲裁機構民間化的優勢所在,并給出自己的相應建議,以期我國仲裁機構民間化道路的順利行進。

關鍵詞:仲裁機構 民間化 問題 優勢 制度設計

引言:

“仲裁是商人社會出于實用主義經驗而孕育出的一種解決內部爭議的有效制度,這一制度的發軔與勃興功在商人社會自己。”[1]由此可見,民間性,無疑是仲裁最基本的自然屬性,而居中以仲裁方式解決商事雙方爭議的仲裁機構,當然也應具有民間性。這似乎是一個邏輯結論、常識問題。但在我國,仲裁機構的民間化一直是一個爭論不休的話題。由于歷史原因,我國走過長時期的行政仲裁之路,直至1995年《仲裁法》的頒行。但即便有學者指出,“《仲裁法》是一部充滿了改革精神的法,《仲裁法》的核心就是將行政仲裁變為民間仲裁。”[2]經過十多年的發展,實踐中的仲裁行政化卻并未得到根本轉變,既得利益者與行政本位等諸多阻隔與仲裁機構民間化在國際大背景下的融合間不斷產生碰撞,因此,我國的仲裁機構民間化的腳步一直是在路上的狀態,從未停歇過。

一、目的之尋——《仲裁法》立法背景的回顧

在《仲裁法》頒行之前,我國一直實行的是行政仲裁,這是自前蘇聯飄洋過海而來的舶來品。行政仲裁也即是仲裁機構就設置于行政機關內部,是行政機關的一個職能部門。這與仲裁民間性的本質屬性及國際上通行的仲裁做法大相徑庭。隨著我國對外開放的不斷深化,市場經濟的逐步發展,國際交往的增多日益凸顯了行政仲裁與現實的格格不入,同時由于行政仲裁容易出現如行政干預、地方保護等問題,改革已經是刻不容緩,于是在1995年頒部了《仲裁法》,其對過去的行政仲裁進行了根本的變革,“其核心就是將原來屬于行政機關的行政性仲裁機構變成獨立性、民間性的仲裁服務組織。”[1]“制定《仲裁法》就是要從行政性仲裁過渡到民間性仲裁;如果不是為了結束行政仲裁,啟動一個民間仲裁的時代,根本就不用搞《仲裁法》。改行政仲裁為民間性仲裁是仲裁立法要解決的核心問題。”[2]

二、仲裁機構實踐中存在的問題

(一)利益之阻——行政仲裁依舊

“仲裁本系商事活動發達后商人自治的產物,不過是為商人解決商事糾紛提供了一個選擇,以民間的信任贏得當事人自愿來調處商事糾紛而生存。”[3]因此,仲裁機構本應以民間服務的面貌出現,但事實上大部分仍然處于各種行政操控之下。實際上,在《仲裁法》實施初期,人們對于仲裁機構民間性地位的定位并未有異議,但在實踐中,有意思的現象出現了:一開始,很多地方沒有組建仲裁機構,都在那里觀望,是因為擔心仲裁機構成立以后經濟不能自理時有人員安置的問題,機關干部更是不愿意去仲裁機構。后來,有的地方將仲裁機構定位為行政性事業單位,工作人員按公務員管理,財政全額撥款,行政機關控制仲裁機構的人、財、物;有的地方干脆就是“一套人馬兩塊牌子”。[1]在這一榜樣的示范下,各地的仲裁機構紛紛建立起來。《仲裁法》當初的立法意圖在這樣一種環境下已經被完全扭曲。歸根結底,都是為利益所使。有了行政公權力以及財政撥付作為后盾,政府行政部門的領導干部和工作人員自然愿意在仲裁機關中工作,至于仲裁機構本應有的民間性的定位早已經是被拋諸腦后,只要是有穩定的工資可以拿,仲裁機構是行政性抑或是民間性于其來說,在所不問。于是,仲裁機構的改革之路,即是這些既得利益者的放權之痛,其中的阻滯力量之大,亦可以想見。

(二)認識偏差——對民間性的理解誤區

有人認為,“政府比民間組織更有權威,強調仲裁機構民間性,當事人難以認同仲裁,一些仲裁機構存在的仲裁不公正、服務差、長期發展緩慢等問題,就是其不恰當的強調仲裁機構民間性質造成的。”[2]就仲裁而言,其本身就是在市場競爭中生存的,而這一市場亦是開放而非封閉和壟斷的,當事人完全可以自愿的在全國乃至全世界范圍內去選擇自己信賴的仲裁機構和仲裁員。仲裁機構要想得到長久、穩定的發展,要獲得公信力,只能依靠高素質的仲裁員隊伍、公正高效的仲裁和高質量的服務,而不能做到這些的仲裁機構自然會被市場所淘汰掉,當事人根本不用擔心找不到好的仲裁機構解決其爭議。因為仲裁本身就是私權社會的產物,而這一觀念的出現仍然是行政本位的思想在作祟,覺得脫離了政府的管理社會便不成了規矩。這也為那些仲裁機構行政化既得利益者所堅持。

仲裁機構的民間性質使其作為解決民事爭議具有極大的優勢,因此,只有通過進一步改革,讓仲裁機構憑借其自身的優勢參與市場競爭,才能真正的形成良性循環的仲裁體制。

三、仲裁機構民間化屬性的內在優勢

仲裁從誕生之日起,民間性就是仲裁之所以成為仲裁的內在屬性。對于政府而言,在不動用納稅人稅收和國家公權力的前提下,利用民間的力量裁斷糾紛,化解矛盾,緩解法院壓力,不但社會成本低廉,而且避免了公權裁斷經濟糾紛帶來的責任和風險,在維護社會穩定,促進經濟發展中發揮了訴訟無法替代的作用。“而且由于仲裁的民間性,使之超越了意識形態、政府間關系的波動、國家司法主權等樊籬,成為維護本國當事人在國際交往中的競爭優勢和合法利益的重要手段,”[1]由此可見,具有民間性質的仲裁所實現的價值是由國家機關壟斷并強制實施的政府職能都無法替代的。隨著我國的國際交往的進一步擴大、市場經濟的進一步發展,特別是加入WTO后踐行我國的承諾,都催生著仲裁機構向民間化的發展。因此,我國的仲裁機構改革,如何實現其民間性質就顯得尤為的重要。

四、我國仲裁機構民間化的制度設計

首先,應當對仲裁機構進行明確的定性。《仲裁法》雖然規定了“仲裁機構獨立于行政機關,與行政機關沒有隸屬關系。”但是還是沒有給出一個清晰明確的定位。我國現在已經加入WTO,當初所承諾的仲裁費用屬于“中介服務收費”的承諾應當踐行,因此,應當明確的將仲裁列入商業服務的范疇,從仲裁活動自身的特點出發,將仲裁機構定性為自主管理、自負盈虧的中介服務機構,可參照國際上別國政府對仲裁機構管理的普遍做法,對其實行減稅免稅的優惠政策幫助其發展,使其盡快做到自收自支。

其次,采取有利于仲裁機構自我管理、自我約束、自我發展的財務管理制度。徹底摒棄“收支兩條線”的做法,允許仲裁機構實行形式多樣、自主靈活的分配激勵機制。

再次,使行政機關與仲裁機構徹底脫鉤。禁止行政機關向仲裁機構安插工作人員及隨意插手其內部管理事務,禁止行政機關的工作人員在仲裁機構擔任工作人員,整頓行政部門與仲裁機構人財物不分的情況,從而保障仲裁機構的獨立運作。

最后,政府行政部門對仲裁機構只能進行適當的監督,做到透明、規范、法制化的監督。仲裁機構作為一個民間化的組織,其自身的發展應當通過市場競爭來優勝劣汰,從而促使其自律、提高和更新。政府部門應為完善市場競爭機制創造條件,而不是自己成立行政性的管理部門,對仲裁進行事無巨細的行業管理,其應當轉變職能,能夠通過市場解決的問題交由市場解決,只有在市場失靈的時候,政府行政部門才出面干預。

五、結語

仲裁機構的民間性已經是一個共識。為何我國的仲裁機構民間化的道路會如此之難,正如有學者所指:“對這個本不是問題的問題,只要揮劍砍斷那些利益‘心結,即可迎刃而解。”[1]行政機關介入仲裁機構,正如前文所說,利益才是最大的驅動力。因此在促使政府機構轉變職能的同時,加快確保仲裁機構與行政機關“分家”的制度設計,使其在市場競爭中生存才是當前亟待解決的。雖然仍會有阻力,但改革是大勢所趨,任何事物都不是一蹴而就的,在路上的狀態應當會持續相當長的時間,雖然在國際社會而言,民間性本不是問題,但對我國來說,徹底擺脫行政仲裁之路,就是我國對仲裁機構民間化的最好詮釋。

參考文獻:

[1]王紅松.中國仲裁面臨的機遇與挑戰[J].貴州法研動態,2008,(1).40~43.

[2]毛建岳.略論仲裁機構民間性的法律保障[J].時代法學,2008,(8).85~90.

[3]王紅松.堅持仲裁民間性 深化仲裁體制改革——論仲裁法修改應重視的問題[Z].中國仲裁網.

[4]肖峋.肖峋同志在“仲裁機構民間化建設座談會”上的發言[Z].中國仲裁網.

[5]王紅松.民間化是中國仲裁制度的發展方向[Z].中國仲裁網.

[6]徐光明.深化仲裁體制改革 推進仲裁民間化建設——仲裁機構民間化建設座談會摘要[Z].中國仲裁網.