關于我國財政轉移支付制度的幾點思考

李 曉

我國自實行分稅制財政體制以來,尤其是1995年實行過渡期轉移支付制度以來,在積極探索和深入推進政府間的財政轉移支付制度改革方面取得了進展,形成了與我國分稅分級財政體制基本適應的具有中國特點的財政轉移支付制度。但是,從總體上看,我國現行的財政轉移支付制度與建立科學規范的分稅制財政體制的要求相比,還有不小的差距,與國外規范、穩定、科學的政府間財政轉移支付制度相比差距更大。

一、財政轉移支付制度概述

(一)財政轉移支付制度含義

財政轉移支付制度,是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎,以實現各地公共服務水平的均等化為主要目標而實行的一種財政資金轉移或財政平衡制度。它是分級財政體制的重要內容,是中央政府支出的一個重要部分,是地方政府重要的預算收入。國際上轉移支付的基本模式有兩種:一種是單一縱向轉移支付制度,即單一的自上而下垂直的轉移支付,目前世界上多數國家采用這種模式。另一種是以縱向為主,縱橫交借的轉移支付制度。其中,縱向轉移支付側重于解決縱向非均衡問題,而橫向轉移支付側重解決橫向非均衡問題。這兩種模式各有利弊,單一縱向模式操作簡便,具有穩定性和透明度,但對下級政府強制色彩較濃;縱橫交錯模式,由于地方政府參與了轉移支付過程,體現了地區間的相互支援關系,利于鞭策后進,鼓勵先進,但操作較復雜。我國一直采用單一縱向轉移支付形式,而從今后發展趨勢看,我國應采取縱向為主、縱橫交錯的轉移支付制度。

(二)財政轉移支付制度歷史沿革

建國后1950—1979年的三十年間,財政轉移支付制度是一個逐漸摸索和改進的演變過程。總的財力調劑由中央統一進行,凡收大于支的地方上解收入,凡支大于收的地方由中央補助,始終是一種形式單一的補助模式。改革后1980年以來的財政轉移支付制度,逐步形成了以地方分權為主體制的做法,宏觀調控的政策意圖不明顯,使用效率相當低。我國現行的財政轉移支付制度是在1994分稅制財政體制基礎上,逐步建立起來的一套由稅收返還、財力性轉移支付和專項轉移支付三部分構成的、以中央對地方的轉移支付為主的且具有中國特色的轉移支付制度。

(三)財政轉移支付制度意義

市場經濟條件下的財政轉移支付制度,是分稅制財政管理體制不可分割的內在組成部分之一,是處理中央政府和地方政府及地方政府間的財政分配關系、實現各地財力均衡和公共服務均等化的基本手段,是促進社會和諧的重要制度安排。政府間轉移支付制度在以“分稅制”為基礎的分級財政體制中起著承上啟下的作用,轉移支付規模和結構的具體狀況,不僅體現著財權劃分和事權劃分的相互銜接,而且是上級政府政策意圖的貫徹方式。在財政集權的體制下,規范的政府間轉移制度是保證地方財政順利運行和平衡地區間財政收入能力和社會保障水平的唯一途徑。

二、我國現行的財政轉移支付制度存在的問題

(一)中央政府與地方政府之間事權、財權不清晰

事權、財權不對應,資金分配辦法不規范,從而造成一部分財政支出的不合理,各級政府支出責任不明確,甚至帶有較大的主觀隨意性,從而使轉移支付制度缺乏科學性。

(二)現行財政轉移支付制度缺乏法律權威性

縱觀各個國家財政轉移支付制度最大的共性就是都制定有較高層次的法律。而我國現行的政府間財政轉移支付制度依據的主要是政府規章,沒有單行法律。因而現行財政轉移支付制度缺乏法律權威性和統一性。

(三)財政轉移支付結構本身存在缺陷

首先,作為我國財政轉移支付主要形式的稅收返還是地方財政收入的重要來源仍以維護地方既得利益的基數法進行分配,體現了對收入能力較強地區的傾斜原則,維護了較富裕地區的既得利益,與縮小地區間差距的主旨背道而馳。并且,稅收返還雖然在名義上是中央財政收入,但實際上,地方財政對這部分資金具有最終決定權。其次,作為彌補財政實力薄弱地區的財力缺口,由中央財政安排給地方財政補助支出的財力性轉移支付占轉移支付總額的比重仍然較低。最后,作為中央財政為實現特定的宏觀政策及事業發展戰略目標而設立的補助資金,重點用于各類事關民生的公共服務領域的專項轉移支付總量呈上升趨勢,而其分配方式不規范,資金使用效率低下,各類問題突出。

(四)法律監督機制也不夠健全

目前我國還缺乏針對財政轉移支付資金使用情況而設置的監督制約機制,當中央財政轉移支付補助資金下達到地方后,地方政府支配轉移支付資金存在相當大的隨意性,往往不能充分貫徹中央政府通過轉移支付補助所表達的政策意圖,特別是當地方政府與中央政府的支出偏好不一致時,挪用資金的情況就時有發生。對轉移支付資金的使用效益的評價就更無從說起了。對轉移支付資金,特別是一般性轉移支付資金撥付后的使用情況過問得少、檢查得少。沒有建立一套有效的監督、審計系統,對資金的使用效果,還不能及時、準確地掌握翔實、可靠的信息,不能作出有效評價。造成這種狀況的主要原因在于,一是相關的法律法規體系的建設,比較滯后;二是財政轉移支付的決策和運作,有時還不夠民主、公開和透明;三是執行部門與監督部門的協調,有時還不夠通暢。

三、完善我國財政轉移支付制度的思考

(一)建立健全相關的法律法規

把財政轉移支付制度的主要內容以法律形式加以明確和固定,能夠賦予財政轉移支付制度權威性,保障其得以規范地實施,增強地方財政預算的可預期性,提高財政轉移支付透明度。因此,應盡快建立完善財政轉移支付相關立法,包括制定出臺《轉移支付法》,以及修訂《預算法》,將中央對省、省對市縣財政轉移支付的基本目標和原則、主要類型、分配方法、使用規范、監督與績效評價方法等內容加以明確規定,使我國財政轉移支付制度有法可依,加強財政轉移支付的規范程度。

(二)建立健全財政轉移支付制度中的機構設置

要完成各級政府間復雜的財力轉移支付,特別是確定和調整中央與地方政府的轉移支付關系,必須有一個專門的機構來具體負責。負責審批財政部轉移支付的申請,監督資金的流向和使用情況,有權對各部委和各地方政府在財政轉移支付中的違規違法行為做出罰款決定、對直接負責的主管人員和直接責任人依法提出處理意見、必要情況下移送司法部門予以查處。這樣可以確保財政轉移支付目標明確、結構合理、程序嚴謹、政策效果有保障。

(三)合理劃分中央與地方政府的事權范圍

明確各級政府的支出責任劃分及相應的稅權劃分以及轉移支付的目標、原則、規模、標準以及具體的技術性操作程序和方法等,保證轉移支付有效運行并實現相應的政策目標。一般來說,由全國居民享用的公共商品和服務應完全由中央政府提供,如國防、外交、外貿管理、全國性的立法和司法、宏觀經濟穩定等;地方政府應提供本地居民享用的公共商品和服務,包括地區性交通、警察、消防、教育、環保、地方性法律的制定和實施等;對具有跨地區“外部效應”的公共項目和工程,中央政府應在一定程度上參與,比如基礎性教育、跨地區的交通設施、環保等;另外,調節地區間和居民間收入分配在很大程度上是中央政府的職責。

(四)進一步完善財政轉移支付結構,建立科學合理的分配模式

一方面為了更好地優化財政轉移支付結構,要增加一般性轉移支付,減少專項轉移支付。具體來說,首先,逐步縮小稅收返還規模,在條件成熟時最終取消稅收返還,這是進一步完善財政轉移支付制度的必然方向。其次,對于調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付、縣鄉獎補轉移支付、退耕還林轉移支付等特定改革和政策措施下增加的財力性轉移支付,由于其具有專項用途,將其歸入專項轉移支付中去更為確切;如果不能并入專項轉移支付,可以考慮按因素法計算確定,將其列入一般性轉移支付中。再次,專項轉移支付要專款專用,控制其范圍和規模,要提高專項轉移支付的管理透明度。每一項專項轉移支付資金的設立、審批、分配和使用,要做到有合理明確的依據和操作規程,做到堅持公開、公正、透明、效率的原則。另一方面應進一步改進一般性轉移支付和專項轉移支付分配方法,提高資金分配的科學性和公平性,同時也應注重中央財政轉移支付的財政激勵作用,促進地方政府優化職能、更好地發展地區公共服務。

(五)建立一套對財政轉移支付的評估、監督機制

應由轉移支付局負責專項轉移支付項目的協調、整合,包括與掌握轉移支付的各部門進行協調,改變多頭管理造成的項目重復交叉、不符合實際等問題。通過建立職能相對集中、具有相對獨立性的管理部門,提高轉移支付資金分配的科學性、客觀性、規范性。建立轉移支付的績效評價制度,強化激勵約束機制。績效評價制度應體現轉移支付資金的政策目標,以量化指標為主。以績效評價結果為基礎建立獎懲機制,對績效保持良好的地區適當加大專項轉移支付投入力度,對不按中央要求使用資金或支出效益低的地區要相應調減專項轉移支付投入力度,以促進地方政府加強對轉移支付資金的管理,落實中央政策意圖,提高資金使用效率。把財政轉移資金的撥付過程納入有效的審計程序,發揮審計部門作用,對其運行效率與所取得的效益進行監督。