給一切權力都套上韁繩

東山濤

經過數百年的發展，西方的民主傳統和民主制度在公共權力的制約和監督方面積累了相當多的成功經驗，它們是全人類的共同財富。在某些理念上更是具有一定普世價值。因此，吸收和借鑒西方各國的這些成功經驗，為我所用，無疑對我國權力制衡體系的完善具有特別重要的意義。

法國思想家孟德斯鳩曾有一句名言：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”這句話，可謂是奠定了西方各國(尤其是發達資本主義國家、在權力制衡方面的思想基點，正是由于有了這一思想基點，才使得西方各國的政治家們在考慮權力問題時，總是從“人的欲望與生俱來，權力濫用難以避免”的共識出發，認為“任何權力都是一匹野馬”，要防止其橫沖直撞，唯有給它套上韁繩，才能將它馴服。于是，“給一切權力都套上韁繩”，便成了西方權力運行的一條根本原則。具體而言，在一個成熟的公民社會和健全的民主體制之中，權力這匹野馬，至少需要套上三根韁繩。

法律的韁繩：“讓法律覆蓋權力運行的每一個角落。”

在法制社會，一切權力都應在法律的范疇內運行，因此，“讓法律覆蓋權力運行的每一個角落”也成了西方各國在權力制衡上的一條起碼原則。于公民而言，法無規定即為自由；于公權而言，法無規定即為濫權，正是由于給權力套上了“嚴格、細致和科學的法律體系”這樣一根牢固的韁繩，才使得西方各國政府在行使公共權力方面顯得很有節度，也很合理。比如美國。早在1965年和1978年，便先后頒布了旨在規范官員職業操守的《政府官員及雇員道德操行準則》和《政府行為道德法》；此后，它又把1883年頒布的《文官制度法》修改為《文官制度改革法》，并重新制定了《政府工作人員道德準則》。在英國，它的權力運行立法歷史悠久，100多年前，它就頒布了資本主義世界的第一部《防止貪污法》。相比之下，我國的權力立法長期以來都比較滯后，現代公務員制度也直到近十年來才得以逐步確立，且仍需大力完善。具體而言，主要存在兩大問題：

其一，有一個法律體系薄弱的問題。以預防公職人員職務犯罪為例，目前，世界上已經有30多個國家對貪污腐敗進行了專門立法，涉及法案條例多達100多部：而我國，直到現在，還沒有出臺一部專門性的《反貪污法》或《防止貪污法》，現行的有關反貪的法規雖有一定數量，但是，卻散布在各種不同的實體法、程序法或者黨內條例、行政法規、人大規定、兩院釋法之中。不僅看起來凌亂，而且缺乏權威性，操作起來也很不便。

其二，有一個立法內容單調的問題。仔細分析一下西方各國的權力立法，我們便會發現，他們的權力立法稱得上是覆蓋到了權力運行的每一個角落，不僅對于公務人員的日常工作，而且對于公務人員的社會交往，都規定有嚴格的約束。與西方詳盡、細致的權力立法相比，我國權力立法在內容方面還顯得有點簡單、空洞。比如財產申報和金融實名制，它們可以說是西方權力監督機制中的最基本制度，正是由于有了一套行之有效的財產申報和金融監督體系，才使得司法部門能通過清楚的了解公職人員的財產狀況來監督其公務行為，防止其進行職務犯罪。而在我國，針對全體公職人員的財產申報制度尚未建立，金融實名制度也形同虛設，因此，基本起不到主動監督的作用。又如對于禮金和賄賂的規定。美國法律規定，公職人員要是一次性收取了30美元以上的禮品或者一年內累計接受了100美元以上的禮品，就須主動申報，否則，將以受賄罪論。而在我國，關于公職人員收受禮金的違規界定，至今還很模糊，也沒有一個清晰的司法解釋。另外，我國《刑法》只把“財物”(金錢和物質)作為是否構成賄賂罪的標的，而美國《刑法》則把“任何有價值的東西”、日本《刑法》則把“能夠滿足人類需要的一切利益”、香港《防止賄賂條例》則把“任何利益”都作為賄賂內容。與美、日和香港把所有無形和有形，物質和非物質的利益、價值都包括在賄賂內容之中相比，我國《刑法》在賄賂內容的認定上無疑太過狹窄，涵蓋不了日益多元化的賄賂罪行。

權力的韁繩：“以權力來制約權力。”

“以權力來制約權力”，自古以來都是一個約束權力、監督權力的好辦法。在人治社會，封建帝王往往通過獨特的權力分配來約束、監督各級官員之間的職權行使，而在法治社會，各個權力系統之間一般也會通過一種法定的從屬或監督的關系來達到某種平衡，一般而言，權力系統之間的制衡，可以有同一系統內部上、下級之間的縱向制衡和不同系統之間的橫向制衡，

在西方，“以權力來制約權力”主要是通過權力分治的基本政治制度來實現的，作為一項基本政治制度，權力分治并不符合我國國情，但是，它在制約權力這一點上，卻具有一定的借鑒意義，尤其是它的一些具體做法。很值得我們研究，如在發揮代議機構作用方面。西方的議會具有相當大的影響力，不僅具有立法權，而且具有可以否決政府預算案和其他提案的否決權。還可以隨時隨地質詢官員，罷免政府首腦。存在一個強勢的代議機構，是對公權力行使的一種最有效的監督。在我國，人大和政協作為代議機構，在監督政府、為民代言的途徑和方式上顯然還有待改進。二是在保持司法獨立方面。司法是否獨立，關系到法律對權力進行監督的效果，在我國的司法實踐中，行政力量或政治因素影響司法審判的現象時有存在，這就不利于司法力量對同級黨政機關進行監督。因此，我們有必要學習和借鑒西方在保持司法獨立方面的一些成功經驗，如理順司法機構與黨政機構的關系、保持司法審判的權威性和獨立性、保證司法從業人員的較高社會地位和經濟收入、實行法官職務終身制和嚴格的準入制度、在代議機構設立專門的司法監督委員會等等。

此外，在同一權力系統的內部。也須做好內部各個權力主體之間的科學配置和合理分解。就執政黨而言，就是一個黨內監督的問題。西方政黨在黨內監督方面有兩條值得一提的經驗。一是設立獨立的、不從屬于同級黨委的紀律監察委員會，可以擁有較大的職權，對違紀黨員進行處分：二是最大限度地賦予普通黨員對于黨務的參與權和決策權。這兩條經驗，對于解決我國的“一把手”專權問題具有非常重要的借鑒意義。

西方還有一條重要的權力監督方式——賦予特殊機構或特殊人員以特殊權力。英國在議會中特別設置了行政監督專員的職位，擔任這個職務的人，一般直接由英女皇任命，因此，權力非常大，可以不受干擾地對任何有違法嫌疑的公共部門展開調查。美國設有專門針對高級政府官員進行調查的獨立檢察官，權力也相當大。另外，還有像新加坡的反貪污調查局所擁有的權力幾乎與國家安全局一樣多，不僅可以單獨展開調查，而且可以執行武力搜查、跟蹤監視、抄查沒收、扣押逮捕等職權。

民意的韁繩：“讓權力在陽光下運行。”

西方各國在權力制衡方面還有一條重要經驗，就是依靠民意來監督權力，讓所有權力運行都暴露

在陽光之下，自覺接受公眾的審視。具體而言，有兩種做法最值得借鑒。

其一，發揮民間組織在權力監督方面的作用，在西方。獨立于政府之外的民間組織，尤其是一些由專業人士組成的、針對某些專門群體或某項專門活動所組建的、自發性的專業組織，在很多場合都是一股活躍的力量。很多時候，這股力量所提供的調查數據和參考意見甚至能改變政府的公共決策，成為議會提案乃至司法裁定的重要依據，如民間環保組織。在西方一些國家，無論是政府，還是大公司，有什么大型的投資項目或公共建設項目推出，環保組織這一關肯定是要過的。如果這些項目因為有環境污染上的隱患而遭遇環保組織的強烈抵制，一般來說，都很難通得過。最近幾年，像瑞士政府的阿爾卑斯山脈鋪膜計劃、加拿大的電力輸出計劃、美國海軍的潛艇儀器更新計劃、福特公司的新款汽車推出計劃等大型項目都因遭到環保組織的抵制而一波三折，有的還被完全中止。另一類是獨立調查組織。借助獨立調查組織來調查一些爭論不休的或涉及重大公眾利益的公共事件，在西方早已成慣例。這樣的做法，一方面有利于保證調查結果的客觀公正性，另一方面則可以達到監督公權力，維護公眾利益的目的。反觀我國，民間組織在公共事務中發言的力度和影響顯然還有待加強。

其二，發揮大眾傳媒在權力監督方面的作用。傳媒，也是一種很重要的權力監督力量。在西方，傳媒對于公眾的影響無處不在，以至于很多西方人將其列在立法、司法、行政之后，視為“第四種權力”。在美國司法界，有一種說法：“寧可讓一個人或者報紙在報道偶爾失實時不受懲罰，也不能使全體公民因擔心受懲罰而不敢批評一個無能而腐敗的政府。”此外。美國政府為保護媒體的采訪自由和報道權利，還專門制定了《信息自由法》。在這樣的氛圍中，美國的媒體面對公權時自然也就有了足夠的底氣。事實也證明，美國政壇的很多弊案丑聞之所以最終被揭露出來，完全是媒體大膽報道的結果。改革開放以來，雖然我國媒體在公共事務中發揮的作用越來越大，基本上起到了輿論監督的作用，但是，離“第四種權力”的標準則還有一段距離。最典型的表現是，限制媒體的條條框框太多，媒體報道受地方保護主義、“報喜不報憂”的政績思想等非正常因素的影響太大。因此，如何為媒體解套，如何鼓勵媒體監督公權，如何為媒體的合法報道保駕護航，在回答這些問題方面，西方的確有值得我們學習的地方。

(責編：金木)