國外環(huán)境責(zé)任保險制度對我國的啟示

湯濟世

摘 要：環(huán)境污染是一種特殊的侵權(quán)行為，后果往往極為嚴重，而環(huán)境侵害形態(tài)的間接性、累積性、潛伏性、不確定性等特點，使得受害人索賠的過程困難重重，同時給污染者(主要是企業(yè))帶來巨大的風(fēng)險。環(huán)境責(zé)任保險在解決這一問題上能夠起到巨大的作用。

關(guān)鍵詞：環(huán)境責(zé)任保險；強制保險；承保范圍

中圖分類號：X5 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3198(2009)06-0046-03

環(huán)境污染責(zé)任保險，是指以排污單位對第三人造成的污染損害依法應(yīng)負的賠償責(zé)任為內(nèi)容的保險。這種賠償責(zé)任有時大到排污單位無力承擔(dān)。正是為適當(dāng)分散賠償責(zé)任，使受害人能夠得到補償，從而確保生產(chǎn)單位的經(jīng)營活動繼續(xù)進行，環(huán)境污染責(zé)任保險機制才應(yīng)運而生。排污單位作為投保人，向保險公司預(yù)先繳納一定數(shù)額的保險費；保險公司據(jù)此代為承擔(dān)賠償責(zé)任，直接向受損害的第三人賠償或者支付保險金。

環(huán)境責(zé)任保險可以使投保的侵權(quán)行為人將其損害賠償責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給保險公司，而保險公司再將損失轉(zhuǎn)移給成千上萬的投保人，即潛在的侵權(quán)行為人集團。因此，在有責(zé)任保險的場合，加害人除了向保險公司支付保險費外，實際上并不負賠償責(zé)任。企業(yè)的經(jīng)濟負擔(dān)得以減輕或免除，避免了因巨額賠償使企業(yè)破產(chǎn)、工人失業(yè)的風(fēng)險。同時又能給環(huán)境污染受害者迅速、確實、有效的救濟，加上操作成本低，賠償效率比較高，實施效果也比較好，因此受到許多國家的青睞。

環(huán)境責(zé)任保險制度的形成與發(fā)展主要取決于一國相關(guān)制度的安排，須與法律、政府政策有機結(jié)合。因此，為在促進經(jīng)濟發(fā)展的同時，加強生態(tài)環(huán)境保護，我國應(yīng)汲取上世紀90年代初環(huán)境責(zé)任保險試點(大連、沈陽、長春、吉林等地)工作的教訓(xùn)，并參考國外成功做法，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，推動我國環(huán)境責(zé)任保險制度發(fā)展。

國外環(huán)境保險制度對中國的啟示：

1 建立完善環(huán)保法律法規(guī)體系

我國的環(huán)境法規(guī)不夠健全，尤其缺少污染賠償方面的法律規(guī)定，再加上執(zhí)法不嚴，對排污者客觀上形不成壓力。雖然污染環(huán)境造成了損失，卻很少承擔(dān)賠償責(zé)任。責(zé)任是一種法律的創(chuàng)造，環(huán)境責(zé)任保險的發(fā)展歸根結(jié)底取決于法律的健全與執(zhí)行的力度。我國現(xiàn)有法律法規(guī)中部分體現(xiàn)了環(huán)境責(zé)任保險的相關(guān)規(guī)定，為環(huán)境責(zé)任保險制度的發(fā)展提供了初步的法律依據(jù)。但從總體上看，我國一直缺乏針對環(huán)境責(zé)任保險的系統(tǒng)規(guī)定，可以援引的條款散見于《民法通則》(1986)、《環(huán)境保護法》(1989)、《大氣污染防治法》(2000)、《水污染防治法》(1996)、《海洋環(huán)境保護法》(1999)、《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》(1983)等相關(guān)法律法規(guī)中。如《民法通則》第124條規(guī)定：“違反國家保護環(huán)境、防止污染的決定，污染環(huán)境造成他人損害的，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。”《環(huán)境保護法》第41條規(guī)定：“造成環(huán)境污染危害的，有責(zé)任排除危害并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失。”《海洋環(huán)境保護法》第28條第2款規(guī)定：“運載2000t以上的散裝貨油的船舶，應(yīng)當(dāng)持有有效的油污損害民事責(zé)任保險”。上述法律法規(guī)過于原則，缺乏具體的操作規(guī)程，沒有對環(huán)境責(zé)任保險制度做出全面、明確的規(guī)定。對此，首先應(yīng)抓緊對現(xiàn)有的相關(guān)法律、法規(guī)體系進行全面評估，完善現(xiàn)有環(huán)境污染責(zé)任立法，切實貫徹污染者付費原則和嚴格責(zé)任制度，并增加環(huán)境責(zé)任保險的內(nèi)容。其次，在時機成熟時可制定《環(huán)境問題的處理、賠償和責(zé)任法》，促使污染企業(yè)積極承擔(dān)賠償責(zé)任。

2 明確承保方式

環(huán)境責(zé)任保險可分為強制環(huán)境責(zé)任保險、自愿環(huán)境責(zé)任保險。自愿保險是指投保人和保險公司通過協(xié)商一致，完全自愿訂立保險合同，建立保險關(guān)系。強制保險是指根據(jù)國家頒布的有關(guān)法律和法規(guī)，凡是在規(guī)定范圍內(nèi)的單位或個人，不管愿意與否都必須參加的保險。強制保險方式是發(fā)展趨勢。隨著環(huán)境污染事故的頻繁發(fā)生，污染責(zé)任者往往無力承擔(dān)損害后果，受害者的權(quán)益也得不到充分的保護。為了充分保護雙方的權(quán)益，許多國家都在加強強制性責(zé)任保險。

美國、德國和瑞典等屬實行強制保險的國家。美國針對有毒物質(zhì)和廢棄物處理所可能引起的損害責(zé)任，實行強制保險。如美國1970年《清潔水法》規(guī)定，所有進入美國的船只必須投保責(zé)任保險，用以支付可能造成的水污染。1980年的《綜合性環(huán)境響應(yīng)、賠償和責(zé)任法》規(guī)定，危險物質(zhì)運載工具的所有人或經(jīng)營人，都必須建立和保持保險等形式的財產(chǎn)責(zé)任。《固體廢物處置法》也有類似規(guī)定。

瑞典是世界上環(huán)境管理最為嚴格的國家之一。依據(jù)瑞典《環(huán)境保護法》，政府或者政府指定的機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照批準的條件制定環(huán)境損害保險單，從事需要許可證和需要審批的活動的人，應(yīng)按照政府或政府指定機構(gòu)制定的價目表按年度繳納保險費；繳納通知發(fā)出30天后，義務(wù)人仍未繳納環(huán)境損害保險費的，保險人應(yīng)當(dāng)將該情況向監(jiān)督機構(gòu)報告，監(jiān)督機構(gòu)可以責(zé)令義務(wù)人履行義務(wù)，并處以罰款。

德國在環(huán)境污染責(zé)任保險方面，起初采用強制責(zé)任保險與財務(wù)保證或擔(dān)保相結(jié)合的方式，但自1990年《環(huán)境責(zé)任法》實施之后，德國開始強制實行環(huán)境責(zé)任保險，要求其國內(nèi)所有工商企業(yè)要投環(huán)境責(zé)任險。

法國和英國采用自愿與強制保險相結(jié)合的方式，以自愿保險為主、強制保險為輔。法國在一般情況下，由企業(yè)自主決定是否就環(huán)境污染責(zé)任投保；但法律規(guī)定必須投保的，則應(yīng)依法投保。英國實行的強制環(huán)境責(zé)任保險有：油污損害責(zé)任保險、核反應(yīng)堆事故責(zé)任保險。

我國環(huán)境壓力大，環(huán)境突發(fā)事件頻發(fā)，環(huán)境投保意識普遍不高的現(xiàn)狀。因此，如果單純推行任意的環(huán)境責(zé)任保險顯然無助于保護受害人的賠償利益。反之，若全面實行強制責(zé)任保險，則剝奪了部分污染較輕企業(yè)的選擇權(quán)，加重了企業(yè)負擔(dān)，從長遠來說也不利于國民經(jīng)濟的發(fā)展。基于此，我國最好實行以強制責(zé)任保險為主、任意責(zé)任保險為輔的投保方式。一方面對高危行業(yè)(如石油、化工、造紙、核燃料生產(chǎn)、有毒危險廢棄物的處理等)采取強制環(huán)境責(zé)任保險，使之成為其在財政經(jīng)濟上必須遵守的法律條件；另一方面，對其它污染程度較輕的行業(yè)(如城建、公用事業(yè)、商業(yè)等)或已采取清潔生產(chǎn)等有效環(huán)保措施的單位則由政府利用自身的威信積極加以引導(dǎo)，促使企業(yè)自愿購買環(huán)境責(zé)任保險。

3 合理的界定承保范圍

環(huán)境污染責(zé)任風(fēng)險差異很大，各國對保險范圍也有不同要求。在簽訂的具體保險合同中，當(dāng)事人往往針對具體的物質(zhì)、設(shè)施、風(fēng)險類型等，詳細界定環(huán)境污染責(zé)任保險的適用范圍。因此，環(huán)境責(zé)任保險適用范圍的最大特點是其“差異性”。隨著社會、科技和法律等諸多因素對環(huán)境責(zé)任及其后果產(chǎn)生影響，有限的環(huán)境污染責(zé)任保險已不能滿足企業(yè)轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險的需求。因此，保險范圍逐漸在擴大。如法國承保范圍由偶然性、突發(fā)性的環(huán)境損害事故，擴展到因單獨、反復(fù)性或繼續(xù)性事故所引起的環(huán)境損害。

美國環(huán)境保險在1966年以前，主要承保事故型公眾責(zé)任保險，其后開始承保因為持續(xù)或漸進性的污染所引起的環(huán)境責(zé)任。

德國起初一直對“漸進性污染引起的損失”責(zé)任不予保險。從1965年起，保險責(zé)任范圍逐漸擴大，保險人開始對水體逐漸污染損失的賠償責(zé)任承保。1978年后，保險人又同意對大氣和水污染造成的財產(chǎn)損失賠償責(zé)任承保。

印度1984年發(fā)生博帕爾農(nóng)藥廠污染后，于1992年制定了專門的環(huán)境保險法規(guī)《公共責(zé)任保險法》，要求“危險物質(zhì)”的經(jīng)營者都必須購買保險。為了明確環(huán)境責(zé)任保險的適用范圍，印度環(huán)境部于1992年公布《適用公共責(zé)任保險法的化學(xué)物質(zhì)名錄和數(shù)量限值》，具體列舉了5大類共182種“危險物質(zhì)”的種類和各自的數(shù)量限值。

有鑒于我國在環(huán)境保護法律規(guī)范、環(huán)境責(zé)任保險制度及企業(yè)保險意識等方面的現(xiàn)狀，并出于環(huán)境責(zé)任保險公共利益性的考慮，根據(jù)我國環(huán)境侵權(quán)的現(xiàn)狀，可以開辦以下一些責(zé)任險：(1)核事故風(fēng)險責(zé)任險。即以核泄漏、核輻射、核污染、核爆炸等核風(fēng)險為責(zé)任范圍的責(zé)任險。核風(fēng)險在一般的財產(chǎn)險和責(zé)任險中，都是作為絕對的除外責(zé)任，但在環(huán)境侵權(quán)責(zé)任保險中，卻是一種非常重要的險種。(2)海洋環(huán)境責(zé)任險。即以海洋環(huán)境污染而引起的環(huán)境損害為責(zé)任范圍的責(zé)任險。本險種也是我國開辦較早的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任險。(3)水污染責(zé)任險。即以生產(chǎn)經(jīng)營者在生產(chǎn)經(jīng)營過程中產(chǎn)生的各類水體污染或所排放的污水所造成的損害為責(zé)任范圍的責(zé)任險。(4)大氣污染責(zé)任險。即企業(yè)的生產(chǎn)者對其排放的有毒、有害氣體所造成的損害為責(zé)任范圍的責(zé)任險。(5)聲震污染險。即以生產(chǎn)經(jīng)營者在生產(chǎn)經(jīng)營過程中產(chǎn)生的各類噪音以及震動所造成的損害為責(zé)任范圍的責(zé)任險。(6)輻射責(zé)任險。即以計算機、移動通信工具以及其他輻射源的生產(chǎn)者，因其產(chǎn)品輻射所造成的損害為責(zé)任范圍的責(zé)任險。

4 科學(xué)組建承保機構(gòu)

環(huán)境責(zé)任保險的承保機構(gòu)主要有三種模式：(1)美國式的專門保險機構(gòu)；(2)意大利式的聯(lián)保集團；(3)英國式的非特殊承保機構(gòu)。1988年，美國成立了一個專業(yè)承保環(huán)境污染風(fēng)險的保險集團——環(huán)境保護保險公司，承保被保險人漸發(fā)、突發(fā)、意外的污染事故及第三者責(zé)任，并于同年7月開出了第一張責(zé)任限額為100萬美元的污染責(zé)任保險單。

從目前發(fā)達國家環(huán)境責(zé)任保險制度的實際運行來看，環(huán)境責(zé)任保險承擔(dān)的賠付金額過大，承保的范圍又過窄，加上發(fā)展歷史較短、經(jīng)營管理方式還未成熟，經(jīng)營此類保險的風(fēng)險大大高于其他商業(yè)保險，需要政府的扶持。為了使環(huán)境責(zé)任保險穩(wěn)步發(fā)展，環(huán)境污染責(zé)任保險需要由專門化的保險機構(gòu)來承擔(dān)，而且需要得到政府及其環(huán)保部門的有力支持。

我國幅員遼闊，責(zé)任保險發(fā)展水平差距明顯，不同行業(yè)環(huán)境侵權(quán)事件的發(fā)生頻率也高低不一，對環(huán)境責(zé)任保險宜采取就地承保、分散風(fēng)險的策略而由不同的保險機構(gòu)來承辦：對于風(fēng)險高的行業(yè)建立政策性的專業(yè)保險機構(gòu)，或是在一般保險公司內(nèi)部設(shè)立專門環(huán)境責(zé)任保險部門，政府對上述機構(gòu)和部門進行政策上、資金上的支持；對于風(fēng)險較低的行業(yè)由當(dāng)?shù)氐囊话愕谋ｋU公司承保。對于突發(fā)、意外的環(huán)境損害，可由現(xiàn)有財產(chǎn)保險公司直接承保，并由政府出面引導(dǎo)保險公司建立共保聯(lián)合體；而對于漸發(fā)的環(huán)境損害，由于其運作極具風(fēng)險性，現(xiàn)有財產(chǎn)保險公司對此類環(huán)境責(zé)任保險并不熱心，因此，可考慮借鑒美國做法而組建專業(yè)的保險機構(gòu)來開展相應(yīng)的業(yè)務(wù)。依法設(shè)立的環(huán)境保護保險機構(gòu)應(yīng)定位于非盈利的政策性組織，由政府全部或部分出資而設(shè)立，受政府控制并接受政府監(jiān)督。

5 保險費率的個性化和賠付限額制

環(huán)境責(zé)任保險的保險標的是被保險企業(yè)污染環(huán)境后的損害賠償責(zé)任，其價值沒有客觀依據(jù)，無法預(yù)計賠償金額大小，保險金額難以確定。而且，企業(yè)因污染環(huán)境而對第三者造成人身傷害和財產(chǎn)損失所應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任以及為清除污染物而支出的費用一般都相當(dāng)巨大，因此對保險的技術(shù)要求高，而被保險人的狀況千差萬別。因此，保險人要對每一承保客體進行實地調(diào)查和評估，單獨確定保險費率以降低風(fēng)險，每一份保險合同的內(nèi)容均具有特定性。同時，保險人為了自己的利益，總是設(shè)定一定的保險金額，以限定自己的最高賠償責(zé)任。在法定強制保險中，也往往有賠付限額的規(guī)定。

美國的環(huán)境責(zé)任保險限額主要分為兩類，即環(huán)境損害責(zé)任保險和自有場地治理責(zé)任保險。前者以約定的限額為基礎(chǔ)，承擔(dān)被保險人因其污染環(huán)境造成鄰近土地上的任何第三人的損失賠償責(zé)任；后者以約定的限額為基礎(chǔ)，承擔(dān)被保險人因其污染自有或者使用的場地而依法支出的治理費用。

德國《環(huán)境損害賠償法》規(guī)定，保險金額不得低于5000萬馬克(約2556萬歐元)。若干特定種類的營運設(shè)施，因其危險性高低有別，聯(lián)邦政府可以規(guī)定不同的最低保險金額，但最低不得少于1000萬馬克(約511萬歐元)。

現(xiàn)階段我國保險機構(gòu)的資產(chǎn)規(guī)模和盈利能力十分有限，如不對環(huán)境賠償實行限額，其結(jié)果要么使部分保險人不愿承保，要么使部分保險人陷入困境甚至走向破產(chǎn)。顯然，這種結(jié)果無疑不利于環(huán)境責(zé)任保險的開展，最終也不利于整個社會的經(jīng)濟發(fā)展。因而，我國也應(yīng)對環(huán)境責(zé)任保險的賠償限額給予嚴格的限定。實行“高風(fēng)險、高保費；低風(fēng)險、低保費”的彈性保險費率體系。具體可視不同行業(yè)和不同企業(yè)的風(fēng)險率來設(shè)定彈性保險費率，對那些從事污染程度較高、污染事故發(fā)生率較高的行業(yè)和企業(yè)課以較高的保險費率。這樣一方面可刺激保險機構(gòu)的承保積極性，另一方面可以刺激和引導(dǎo)這些行業(yè)和企業(yè)進行技術(shù)革新，加強環(huán)境治理，走循環(huán)經(jīng)濟的經(jīng)營方式。反之，對于從事污染成度較低、污染事故發(fā)生率較低的行業(yè)和企業(yè)則課以較低的保險費率。現(xiàn)在我國的保險費率普遍較高，限制了企業(yè)參保的積極性，應(yīng)制定符合我國國情和企業(yè)承受能力的保險費率。

6 明確規(guī)定索賠時效

環(huán)境侵害具有潛伏性、累積性等特點，其所引起的損害一般要在幾年或幾十年后才會爆發(fā)。這一不確定性往往使保險人對被保險人發(fā)生在保險單有效期內(nèi)的污染而造成的損害無法把握其未來的賠償責(zé)任。我們可以借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，即在保險單中使用的“日落條款”，在保險合同中約定自保險單失效之日起最長30年的期間為被保險人向保險人索賠的最長期限；在此期限內(nèi)，對保險單有效期內(nèi)發(fā)生的被保險人環(huán)境侵權(quán)索賠事件，保險人承擔(dān)保險責(zé)任；而超過這一期限向被保險人請求環(huán)境侵權(quán)責(zé)任賠償?shù)模ｋU人不再向被保險人承擔(dān)保險責(zé)任。為了平衡受害人和保險人的利益，我國應(yīng)對環(huán)境責(zé)任保險采取相對較長的索賠時效。可將最長索賠時效延長到50年。

總之，全面實行環(huán)境污染責(zé)任保險制度依賴于環(huán)境制度的健全，公眾參與，也離不開新聞媒體的宣傳，及學(xué)者對這一制度的深入研究。

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