論農村宅基地使用權的流轉

繆　寧

摘 要：宅基地使用權適度流轉關系到土地的集約高效利用和農民財產權利的有效保障，探討了農民宅基地使用權流轉的現狀并提出了完善宅基地使用權自由流轉制度的設想。

關鍵詞：宅基地；使用權；流轉

中圖分類號：F323 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3198(2009)06-0022-01

宅基地是我國農民安身立命之本，宅基地使用權是農民土地權利中的基礎性權利，其能否合理、適度流轉，不僅關系到土地的集約高效利用和農民財產權利的有效保障，而且關系到農村的穩定和繁榮，關系到國民經濟和社會的可持續發展。2008年黨的十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確提出，“允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營”，正式提出了農村土地流轉的問題，本文就此作簡單探討。

1 宅基地的概念

在我國，宅基地屬于集體建設用地的一種，對宅基地這一對象的定義不同，主要有廣義和狹義之分：廣義上的宅基地是所有用于建造房屋以供居住、使用的土地，包括國家所有土地和集體所有土地上的住宅用地。狹義的宅基地僅僅針對集體所有土地上的農村居民，是農村集體經濟組織為保障農戶生活需要而撥給農戶建造房屋及小庭院使用的土地，用于建造住房、輔助用房(包括廚房、廁所、倉庫)、庭院、沼氣池、禽畜舍、柴草堆放等。

宅基地雙重含義的存在有歷史上的原因，從20世紀50年代起，我國對城鄉居民的建房用地都實行無償批準、無償使用制度，確保人人居有其所。但隨著后來城鎮住宅商品化，我國相關的土地法律逐步取消了城鎮居民宅基地無償使用，僅僅在農村保留原來的分配制度，由此，城鄉居民住宅用地制度形成 “雙軌制”。宅基地的概念亦由廣義變為狹義，相對應宅基地使用權是指經依法審批由農村集體經濟組織分配給其成員用于建造住宅的沒有使用期限限制的集體土地使用權。

2 農民宅基地使用權流轉的現狀

現行法律規定的宅基地使用權流轉制度，比起過去計劃經濟體制下的規定并無實質區別，其主要體現在《土地管理法》第62條第3款：“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”其他的一些行政法規和部委規章像《村鎮建房用地管理條例》《關于加強農村宅基地管理的意見》也間接地說明了此問題，即使是集體建設用地使用權流轉研究走在前列的廣東省，也在其2005年10月1日起施行的《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》第4條中特別寫明附民住宅用地使用權不得流轉。”另外，2007年3月公布的《物權法》第153條也映證了《土地管理法》的規定：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。”此立法的由來，是2006年12月全國人大常委會第七次審議物權法草案，將“禁止城鎮居民在農村購置宅基地”予以刪除，這為今后修改有關法律或調整相關政策做了鋪墊，2008年黨的十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確提出，“允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營”，正式提出了農村土地流轉的問題。

3 完善宅基地使用權自由流轉制度的設想

在宅基地使用權的流轉環節，很多地方交易混亂、監管不力等問題，本文認為，創建新型宅基地使用權制度，一方面應當體現出國家的公權力，國家必須積極介入宅基地管理工作，并要求地方政府重視和配合。另一方面，也要逐步分清國家和集體兩種主體，落實宅基地所有權，重視保障權利人的合法權利，杜絕各種以“公共利益”為借口的侵權行為，這二者一公一私，看似矛盾，但后者應當是獨立并得到國家承認和保障的，惟有這樣，才能避免集體利益被架空和侵吞，根本上實現“國”與“民”的利益一致。完善宅基地分配、使用、流轉、收回制度。

3.1 改進宅基地申請制度

在申請宅基地這一最初環節，基層政府國土部門必須與村委會相協調，建立健全各碩用地審批制度，嚴格劫法，按章辦事，本著‘先批后建'的原則，對未經審批強行占地建房者，應依法從嚴處理。同時，要加大對《土地管理法》等法律法規的宣傳力度，提高村民的法律意識，讓農民自覺珍惜節約土地.相關承辦人員必要時還應深入群眾走訪調查，并做好控告檢舉工作，既要減少虛假申請事件的發生，也要保證村鎮干部的廉潔。

3.2 加強宅基地登記制度

在《物權法》制定過程中，有部門和專家曾建議明確規定統一的不動產登記機構和登記制度.他們認為，現在的登記機關太多太亂，應當把不動產統一到一個登記機關。宅基地登記也存在這種問題。本人認為，可以建立從分配到流轉的統一的農民不動產登記制度，并注意加強變更登記工作。要明確登記發證中的相關政策界限，解決農村宅基地登記發證中超占面積、一戶多宅等問題.有學者還認為，有條件的市、縣，應對農村宅基地進行一次普查，健全宅基地地籍檔案。在技術基礎方面應進一步健全和完善地籍調查規程及土地確權規定，積極探索“兩圖一表(宅基地現狀圖和規劃圖、宅斟也申請計劃表)”管理模式，實現宅基地規范化、信息化管理。

作者簡介：楊曙君(1963-)，女，本科，義馬煤業集團安全技術培訓中心講師。

3.3 健全宅基地收回制度

宅基地收回，無非有兩種情況：一是該宅基地滅失(如山崩、地震造成土地滅失)或宅基地使用權喪失(如該土地被征收)；二是權利人喪失資格，包括權利人死亡和權利人失去該集體經濟組織成員身份。無論哪種情況，該權利人與宅基地使用權都發生分離。此時產生宅基地注銷登記，并由該宅基地的所有權人重新考慮：是另行分配給宅基地，還是將宅基地使用權收回以備分配給他人。總之，這一制度必須記載好每一宗宅基地的來龍去脈，方便查詢和管理，這也是物權公示制度的要求。

3.4 建立適度而合理的宅基地使用權流轉制度

前文分析過建立宅基地使用權流轉制度的原因，此處探討它怎么建立，宅基地使用權流轉制度的建立是一項重大決定，將極大程序地促進農村生產力的解放，成為農村其他土地制度變革的先聲，如何可做到穩步、合理地建立?我以為需要從以下方面把握：

①符合土地使用總體規劃和耕地占補平衡規定。在鄉鎮土地利用總體規劃范圍內使用宅基地是此制度形成的最基本前提，超越該范圍即違法。耕地占辛評衡是指按照“占多少，墾多少”的原則，對依法批準占用耕地的非農業建設用地補充耕地，并由縣級以上國土資源管理部門檢查落實。

②建立完備的宅基地使用權流轉法律機制，做好流轉方式、移轉程序及備案登記、管理監督等措施。流轉方式有多種，我認為可以引入轉讓、租賃和抵押三種，而對入股、聯營等形式則不宜引入因為我國農村社會保障體系較為落后，彭也依然是農民的最后保障，不宜采用使農村地產完全市場化的流轉形式。此外，鑒于宅基地使用權屬于用益物權，而物權的變更以公示為準，因此其流轉必須登記造冊；再則，宅基地使用權屬于私權利，其行使不應受到公權力過度干預，因此采取備案登記制較好，而非申請審批制。國家在對其管理方面，可以通過征稅對農民相應的收益(比如因土地增值而獲利)予以調整，就像現行法明確規定的對土地承包經營權的轉包允許收取轉包費一樣。

③做好其他配套銜接工作。一是對有矛盾的法律、行政法規進行修訂，比如現行《擔保法》嚴格禁止宅基地使用權抵押，就應當予以修改。二是政府必須作好各方面的應對措施，因為在當今城市房價居高不下的情況下，宅基地使用權入市，尤其是城鎮邊緣的宅基地，將對房地產市場帶來極大沖擊，亦是對政府的極大考驗，行政權力必須把握好這個度。前文提到的廣東省國土資源廳已著手此事，省政府也在著手研究改革后的應對措施，否則，“如果給了市場化出路卻不堵住由行政權力把持的源頭，這次改革就會成為一場權力的盛宴”。

參考文獻

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[2]王澤鑒.民法概要[M].北京：中國政法大學出版社，2003.

[3]王澤鑒.民法物權用益物權[M].北京：中國政法大學出版社，2005.