我國城市化進程中失地農民問題及對策分析

朱文琦　李　莉

摘 要：城市化是人類社會進程中的必經階段，在此進程中，土地作為一種不可再生資源，與日益擴張的經濟規模和不斷增長的人口之間勢必發生一定矛盾。伴隨城市化的加快，失地農民面臨著就業、社會保障等一系列現實問題。因此，研究我國城市化進程中失地農民問題的表現及其解決途徑，對于我國城市化和社會主義新農村的建設都有重要的現實意義。

關鍵詞：城市化 ；失地農民；就業；社會保障

中圖分類號：F291.1 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3198(2009)06-0020-02

1 背景

城市化是一個國家現代化的重要組成部分，是人類社會發展的必然趨勢。西方大規模的城市化，始于18世紀的英國工業革命。根據聯合國相關組織的預測，到2030年，世界城市化率將達到60%。我國自改革開放后，尤其是近些年來，隨著工業化進程的加快，城市化也進入了一個新的發展階段。

由于歷史、制度等諸多原因，農民在城市化大潮中往往處于被動的弱勢地位。城市化是土地增值及其資本化的過程，應該讓農民真正獲得土地增值帶來的收益。然而，在城市化實際進程中，農民不僅沒有獲得相應利益，反而臨著城市化帶來的失地和失業的雙重尷尬。

2 城市化進程中失地農民問題的表現

2.1 失地農民的就業率偏低

城市化進程中，失地農民的就業率偏低。許多農民在失去土地后，就淪為新的城鎮失業者，原因：

(1)失地農民自身的文化技能、心理等因素的限制。

我國城市與農村的發展，“二元制”結構特點明顯。與城市相比，由于受到經濟、教育等條件的限制，農民在文化、技能上都處于劣勢，尤其是純農業戶。即便是在城市接受過職業培訓的農民，也往往選擇留在城市(即社會學中的“人才倒掛”)。另外，在長期農業經濟基礎上形成的“求靜怕動”的社會心理，也成為影響失地農民就業的制約因素。

(2)政策性因素的限制。

長期以來，戶籍制度、農民創業的限制條件、企業招工的歧視性規定等，都嚴重阻礙了農民的社會流動，影響了失地農民的就業和創業。近些年，隨著改革的深入和社會的發展，雖然情況有所改善，但對于失地農民這個特定的弱勢群體而言，仍遠遠不夠。

2.2 土地開發、交易、占用、補償問題上的違法行為屢見不鮮

(1)制度保障乏力。

在農民失地問題上，雖有一系列相關法律、法規，如《擔保法》、《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《基本農田保護法》等，但由于執行力度不夠，在保護失地農民的權利上往往力不從心。

(2)缺乏統一規劃，“城市病”現象嚴重。

在城市化過程中，介入主體不一，缺乏統一規劃，如開發商搶建違法建筑(在補償利益的驅動下，農民也可能盲目的增加建筑面積以換得高額補償)、破壞生態平衡、基礎設施落后等問題都會顯露。更有甚者，個別地方政府與開發商暗中勾結，以規模經營為借口，通過一系列行政手段強迫農民進行所謂的土地流轉，改變農民的土地承包關系和土地用途，這都必然增加城市化的安全隱患。

(3)失地農民的法律意識相對缺乏，維權能力受限。

失地農民的維權意識和維權能力都比較淡薄，缺乏必要的法律常識，在其權利和利益受到侵害時，往往不能借助法律來解決其與另一方或另幾方的爭端，在此過程中往往處于極端被動地位。

2.3 針對失地農民的相關制度、政策不健全，執行力度不夠

(1)社會保障不到位。

在失地農民的社會保障方面，不乏成功的探索，但多數農村社會保障問題突出，失地農民并不能真正享有就業、醫療和養老等社會保障公共服務。另外，我國現行的社會保障制度也有一定缺陷，除救濟助困制度外，社會保障制度尚未完全覆蓋農村，與城市相比，農村還缺乏諸如失業保障制度、商業保險制度等。

(2)農民失地后，缺乏有效的培訓和就業指導。

在城市化進程中，實現失地農民勞動力的轉移和科學就業，政府的作用必不可少。就目前情況來說，政府作用尚未有效發揮，有待于進一步提高。

(3)中介機構缺位明顯。

我國2003年的農村勞動力就業人數是9800萬，是1990年1500萬的6倍，在這其中，直接或間接失地農民又占了相當比例。面對如此龐大的勞動力轉移隊伍，農村勞動力輸出中介機構嚴重缺位，這不僅影響了失地農民正常流動，而且使社會不確定因素增加。

城市化進程中的失地農民問題，除集中表現在以上幾點外，還有一些其他的表現，諸如：失地農民拒絕城市化及在就業上的消極心理等。另外，由于各地的歷史背景、現實情況、市場發育程度等不盡相同，失地農民問題也會有不同表現。

3 我國城市化進程中失地農民問題出路的探討

3.1 明確政府責任

在市場經濟背景下，客觀要求政府自身必須定位準確。 “一個好的政府應該具備兩個條件，一是有限，一是有效”(吳敬璉)。在城市化進程中，政府必須從全局出發，做到科學規劃、依法推進，及時妥善的處理好農民的土地占用補償、拆遷補償、就業、社會保障等問題，真正做到“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”。

3.2 進一步健全法制，加大執法力度

首先，政府應進一步健全法制，各地也應該從實際出發，出臺一些靈活、具體、行之有效的規定和措施，加大執法力度，真正做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。其次，要廣泛接受群眾監督，彌補失地農民法律意識淡薄和法律知識匱乏的弱點，真正維護好失地農民的權利和利益。

3.3 清除政策性障礙，鼓勵失地農民自謀職業、自主創業

首先，要破除各種政策性限制，為失地農民的創業和再就業創造條件。另外，針對不少失地農民在就業問題上的消極態度，政府應加強引導，發揮模范帶頭作用，使失地農民積極、主動的面對現實問題，推動良好的社會互動氛圍的形成。

3.4 全面落實保障措施，妥善解決失地農民的社會保障問題

社會保障是與就業相關聯的一個概念，在城市化進程中，除了要進一步完善社會保障制度、加大保障力度外，還必須處理好社會保障與就業的關系。首先，相對社會保障而言，要堅持把促進和擴大就業放在首位。其次，要運用社會保障的政策緩解就業壓力，充分挖掘社會保障的功能。再次，在社會保障推進和執行過程中，必須嚴格界定過渡性社會保障政策的對象、適用水平、時間、范圍等。

3.5 調整農業、農村經濟結構，積極創造新的就業機會

首先，以農村產業化項目為依托，大力發展畜牧業和以農產品加工為主的農村二、三產業，促進農村經濟的發展和農村富余勞動力的轉移。其次，根據各地實際，逐步破除我國長期以來產業結構不均衡狀態和傳統就業格局，發展特色生產，扶持、開發生態農業和生態旅游，發展加工貿易。

3.6 加強教育引導，完善農村勞動力就業培訓服務體系

(1)加大教育和培訓力度。

針對失地農民受教育程度較低、年齡偏大等問題，政府應以市場為導向，開展多層次、多領域、多樣化的教育和培訓，使失地農民掌握相應職業技能和維權知識，為其再就業和創業打下基礎。

(2)完善農村勞動力轉移的服務體系。

我國農村勞動力轉移，具有一地的自發性和盲目性。完善農村勞動力就業轉移服務體系，認真落實國家有關的優惠政策，對于增加農民收入、更好的解決城市化進程中的失地農民問題，具有直接而現實的意義。

參考文獻

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