土地革命：“三農”問題的根本解決之道

文貫中

土地制度的改革不但是經濟領域的革命，也是法律、價值、社會身份和觀念領域的革命。沒有這樣的革命加上高層的決心和眼光。“三農”問題是不可能解決的。

今年7月的頭一天有幸在北京出席一場由招商集團的秦曉主講的演講會，討論現代化和現代性的區別。前者涉及技術、裝備、城鄉基礎設施等硬件的進步，后者涉及觀念、價值、和制度等軟件向普世價值的演變。演講很有思想深度，十分擊中時弊。中國百多年來上下求索追上先進國家的捷徑，可謂悲壯而多曲折。問題在于始終沒有把握好現代化和現代性之間的微妙關系，不是以強調革命化代替現代化，便是以改頭換面的封建性或民族虛無主義代替現代性。

在洪湖捕魚。

東亞經驗

環觀東亞地區，除中國、朝鮮外，不但實現了現代化和現代性，而且在實現現代化過程中沒有被“三農”問題絆住后腿，在實現現代性時依然能保存許多傳統價值和美德。香港和新加坡本身就是城市，自然從來沒有“三農”問題的困擾，只需與時俱進，不斷自我現代化，提高現代性便可。它們也確實令人起敬：無論是城市建設，還是制度建設，都無愧于“東方瑰寶”的稱呼。

其他如日本、中國臺灣、韓國等經濟體，都是土地狹小，人口稠密，人地關系比中國大陸和朝鮮還要緊張。例如，面積和朝鮮差不多的韓國，人口竟然為北朝鮮的兩倍多。日本面積僅等于中國的中等省份，境內近80%的國土為高山和丘陵，較平坦的北海道又十分寒冷，其他地方的平原狹小而零碎，全國人口卻超過一億。但它們都比較順利地走出了幾千年的農本社會。據清華大學經管學院院長錢穎一教授的研究，這些經濟體都曾長期維持高速增長，而且做到全民分享繁榮、城鄉收入差距較小，基尼系數較低。根據高速增長、繁榮分享這兩條標準，難怪這些經濟體被世界銀行譽為東亞奇跡，實在是名副其實。

最近30年中國大陸在維持高速增長方面其實不亞于東亞其他經濟體，也因此被世人譽為奇跡。但是細觀繁榮為全民分享的程度，則種種指標顯示，這方面十分不盡如人意。目前城鄉收入差已經拉大到30年來的最大距離，農民的人均收入不足城市的一個零頭。據研究中國收入分配的權威李實教授的最新發現，中國的基尼系數已直逼以貧富不均昭著的拉美國家的水平。

30年來中國的經濟體制和政策已經變得和東亞其他經濟體很類似，為什么在城鄉收入分配上反而日益惡化呢？例如，中國已經告別計劃經濟體制，采用市場體制;也已放棄閉關自守，成為世界貿易大國;對人口和資本的流動也已不再管制和一味國有，政府不但鼓勵農村人口進城打工，而且歡迎民營的內資、外資到各地投資。這些都是東亞成功的秘訣，中國在收入分配上為何同它們依然存在重大差別呢？

根據福利經濟學的基本結論，包括土地、資本和勞動在內的所有生產要素必須在自由流動和自由進退中才能實現自己的最大價值，完成最佳組合，從而使國民生產總值極大化。對照這一福利經濟學的基本結論，中國對三大要素的配置方式和東亞其他經濟體的主要區別不在于資本和勞動，而在于土地要素。東亞其他經濟體的經驗是，除了長期堅持上述的市場導向和外向型經濟外，它們不但同樣進行了平均地權的土改，而且之后堅持保護農民對土地的所有權和處置權，允許農民自由買賣土地，自由遷徙和進城定居。結果它們不但長期維持高速增長，而且做到全民共享繁榮。一句話，東亞其他經濟體在實現城市化和工業化的過程中對土地的配置和資本、勞動一樣，主要借助市場機制。

市場導向城市化路徑

讀者也許奇怪，明明在談“三農”問題，為什么忽然要強調市場導向的城市化呢？因為只有市場導向的城市化才能大量吸收農民，并大大降低工業化和現代化成本。為了降低交易成本和分攤基礎設施的巨大成本，資本、勞動、土地等生產要素會在追求自身價值極大化的過程中在某些有區位優勢的空間集聚起來，通過分工、專業化、市場擴張、服務業的膨脹，城市會產生顯著的規模經濟，并獲得教育的加速普及、知識和信息的加速傳播、新技術和新科學理論的加速形成，以及新的經營管理模式的有效探索。這些又會帶來更高水平的專業分工、更多要素的空間匯聚，產生更大的集聚效應，通過制造業和服務業吸收更多的農村人口。這是內生型城市的興起與擴張的自然過程。

湖北某村田間勞作的農民。

隨著越來越多的，主要是農村人口聚集到城市，向他們提供現代化的生活水平和生產條件的成本就大大下降。剩下的農民所能利用的農村資源則大大擴大。可以想象，如果人口廣布于農村遼闊的空間中，要向他們提供同等的現代化生活和生產條件，供水、供電、交通、通訊、教育和醫療的總成本會何其之高！這是為何所有的現代化國家都是高度城市化的國家的原因。

中國當年搞“三線”建設時形成的一些城市，現在成了食之無味、棄之可惜的雞肋，說明不是通過行政手段，人為地將要素堆在一起就能自動成為有持續發展能力的城市的。回顧近30年來中國的城市化經驗，在舊城改造和現代化方面所取得的成就是舉世矚目的。但是，正當中國迫切需要永久性地轉移和消化廣大農村人口的時候，相對農村人均收入來說，以房價和土地利用效率為標志的中國城市化成本已遠遠超出國情，也嚴重偏離世界的平均房價/收入比，正在嚴重阻礙農村人口分享城市的集聚效應帶來的繁榮，也是城鄉收入差日益拉大，內需不振的根本原因。

現行土地制度桎梏

中國的城市化走上這條排斥農村人口的畸形道路的原因，在于現行土地制度規定農地不能自由入市買賣。有了這一條，就無法真正形成土地市場，當然也就無法反映土地的機會成本。既然無法根據土地市場上的價格信號使各地的土地自由地和其他要素發生最佳組合，只能仍然回到中央計劃的老思路，用向各省、市直接劃撥建設用地指標的形式進行笨拙的行政配置。這必然導致土地利用效率很低，又嚴重排斥農村人口的城市化。針對亂圈地，又大量閑置和浪費，以及因土地批租導致的貪污腐敗，中央又不得不通過行政手段定期進行清理、復查，成為中央政府額外沉重的行政負擔。

這種土地制度的安排更包含了對農民極其嚴重的歧視和強制。先說歧視。1998年城市地區的房改允許職工以幾萬元的廉價買下房產，現在一般已經漲到幾十萬到100多萬元，有誰出來說漲價歸公呢？但是，對農田轉為城市用地時土地的升值，卻以漲價歸公的理由基本收歸國有。這里，由于身份的不同，對土地帶來的財富的支配竟有天壤之別，農民能不窮嗎？這既違反市場經濟中允許所有要素自由流動和組合的原則，也違反在市場價格面前人人平等，不得因身份的不同而歧視要素所有者的原則。

再說現行土地集體所有制的強制性。從理論上說，目前的土地集體所有制是農民自愿合作化和集體化時代的產物。既然是自愿加入，自然允許自愿退出。這次十七屆三中全會關于農村改革的決議也重申了農民有自由進退的權利。可是，在現行的土地制度下，農民既不被允許攜帶包產到戶后所分的土地退出土地集體所有，更不被允許攜帶這份土地退出農業，進入其他行業。

例如，各地農民集體蓋的小產權房，其實是農民集體攜帶土地退出農業進入房地產業的努力。在其他市場經濟中應該是自由進入其他行業追求財富的神圣權利。很多這類樓盤設計精美，布局合理，由農民自愿向市場提供。因為價廉物美，對錢袋并不豐厚的城市中下階層來說正好解決了他們的住房難題。本來是皆大歡喜的天大好事，然而不管是否符合城市規劃和區劃，所有的小產權房全都被政府判為不合法，有的甚至被強行拆除。這種做法顯然表明農民即使以集體的形式都沒有攜帶土地退出農業進入其他行業的自由。

這種對農民階層的歧視和強制，不正表明中國的經濟、法律體系和社會觀念仍停留在前現代社會而不自覺嗎？當年西歐是用文藝復興、科學革命和啟蒙運動等喚醒人性、恢復理性，逐漸廢除封建等級，確立法律和市場價格面前人人平等的現代觀念的。看來，土地制度的改革不但是經濟領域的革命，也是法律、價值、社會身份和觀念領域的革命。沒有這樣的革命加上高層的決心和眼光，“三農”問題是不可能解決的。因為在目前的土地制度下，中國的城市化成本已經高到無法吸收大多數農村人口定居的水平。秦曉在他的演講中仰天發問：“今后30年中國向何處去？”看來土地制度如何變革，將決定秦曉發、司的答案。筆者只是暗暗希望，等待中國的不會是東亞國家中第一個拉美化的不光彩命運。（作者系美國三一學院經濟系終身教授）

編輯 王何畏 美編 虎妹