終極鹽改：10年后打破專營

羅科

每天都離不開但卻常被人“遺忘”的食鹽行業，經過多年的風雨波折，其管理體制改革今年將再次上路。

國家發改委一位人士向《鳳凰周刊》透露，今年年初，發改委已明確提出要會同工業和信息化部，在2009年出臺鹽業管理體制改革方案、

據了解，目前改革方案已成形，其核心精神是，暫時不觸動鹽業專營體制，將用10年過渡期來完成鹽業專營體制改革，即屆時賦予食鹽生產企業經營自主權，直接進入市場。打破鹽業公司壟斷銷售渠道的現狀，允許現有食鹽定點生產企業直接進入市場。通過產銷直接見面，縮小目前在出廠價與銷售價之間不合理的價差，推動行業企業的優勝劣汰。

“不樂觀”的改革

雖然鹽業管理體制改革已成“定論”，但由于積弊多年及相關利益方可能的抵觸，有關人士對食鹽這個傳統壟斷行業的改革“不敢樂觀”。

今年元月，根據《政府信息公開條例》，北京東方公益律師事務所向各省物價局發信，申請公開食鹽定價依據以及組成部分?！艾F在已有幾個省給予了回復。”北京東方公益律師事務所毛曉飛律師表示，接下去東方公益所將以訴訟方式推進鹽業壟斷體制的松解。

此前在2008年11月，北京東方公益法律援助律師事務所向全國人民代表大會常務委員會遞交了《關于請求對（食鹽專營辦法）進行合法性審查的建議書》，并抄送至國務院法制辦公室。建議書表示，國務院1996年頒布的行政法規——《食鹽專營辦法》涉嫌違反《反壟斷法》，排除和限制了市場競爭，造成了我國當前食鹽市場地域性壟斷的局面，并且已經產生了嚴重的經濟和社會后果，

“現在全國人大和國務院法制辦沒有給我們回復，我們期望也不是很高。”東方公益所工作人員謝海青表示。

一位一直與食鹽改革密切接觸的人士向本刊記者表示，對今年鹽業改革進程還是不能太樂觀。

目前，關于食鹽管理的權力部門職能分配是，國家發改委產業協調司擬訂食鹽生產指令性計劃，工業和信息化部消費品工業司承擔鹽業和國家儲備鹽行政管理等職責。

該人士透露，1996年曾大力主推大工業鹽改革的工業和信息化部相關領導目前對食鹽改革沒有明確表態。而發改委內部，體改司和產業協調司對改革還有一定分歧。按慣例，部委內部意見不統一的結果就是往后放。

壟斷的誘惑

1990年，中國向世界承諾，要在2000年實現消除碘缺乏病。為實現這個目標，企業生產的必須是加碘鹽，市場銷售的也必須是加碘鹽，同時還要在市場上查處非碘鹽。在當時的條件下，中央決策層認定這三點只能通過鹽業專營的方式來達到。

于是，1996年出臺的《食鹽專營辦法》規定了“食鹽計劃定點生產制度”，即由縣級以上地方各級人民政府鹽業主管機構負責管理本行政區域內的食鹽專營工作，決定“誰來生產”，“生產多少”，并對食鹽的分配調撥實行指令性計劃管理。

由于全國絕大部分省、自治區、直轄市的鹽業公司和鹽務局都是“兩塊牌子，一套人馬”，鹽業公司既是食鹽的經營者，同時又是鹽業管理的政府管理部門，鹽業公司經理同時又是鹽務局局長。這樣，負責鹽業流通的中國鹽業公司借助政企不分，開始掌握著制鹽企業賴以生存的食鹽計劃生產指標。

自1996年起，全國形成了從中國鹽業總公司到各省、市、縣鹽業公司的食鹽專營經營體系。鹽業公司短短10年內由一個普通的營銷公司變成了食鹽壟斷集團。

中鹽總公司一位人士告訴記者，公司內部一些人曾慶幸稱公司在溺水的時候抓到了“碘缺乏病”這棵稻草。

隨著食鹽銷售由鹽業公司獨家壟斷經營，制鹽企業的產品只能交予鹽業公司銷售，私鹽開始泛濫，鹽業腐敗案層出不窮。

“私鹽”是指未進入鹽業公司渠道進行銷售的鹽產品。鹽的種類按用途有大工業鹽（兩堿用鹽）、小工業鹽（印染、皮革和軟化水用鹽）和食鹽之分。

新疆制鹽公司一位人員介紹，這三種鹽的生產成本差別不太大，但工業鹽和食鹽的定價卻是相差巨大。目前食鹽生產定價500元/噸，最終銷售價2000元/噸，而小工業鹽生產定價200元/噸，專營銷售價格近千元/噸。于是社會上頻繁出現私鹽沖擊食鹽市場的案例。被列為中國“私鹽第一大案”的河南省商丘市鹽業總公司經理王喜書，就是通過多次扣押國家調撥的計劃內食鹽不予銷售，私自購進工業用鹽投放商丘食鹽市場進行牟利。

鹽業專營體制也產生了諸多腐敗問題。對于大多數企業來說，食鹽計劃指標就是利潤，就是生死存亡的關鍵。生產企業為獲得更多的計劃，不得不把精力放在拉關系、跑計劃上。

業內人士表示，在食鹽計劃執行過程中，幾乎沒有一家鹽業公司不拿回扣，也沒有一家生產企業敢不給鹽業公司回扣。而回扣名目也繁多，有運費補貼，倉儲補貼、回籠貨款獎勵、調銷獎等。

一位制鹽企業人員向記者透露，某鹽業公司給他們下達的10萬噸食鹽供貨年度計劃，有三分之一到一半是計劃不落實的?！耙簿褪?0萬噸中它要從你手里買3萬噸工業鹽，但委托你加碘，加碘錢以1噸20元付給你。若不配合，明年就把你的計劃砍一半。而剩下的7萬噸食鹽賣給它時要求倉儲費，運輸費等回扣，大約50-100元/噸。而且這筆錢不讓制鹽企業打入鹽業公司的基本賬戶。”

鹽業公司的好處不只這些，湖北省一家制鹽企業負責人說，國家每年跨省調撥食鹽約300萬噸，平均每噸返利約70元，算下來這筆資金高達兩億多元，但不清楚這些錢去了哪里。

此外，制鹽企業每銷售一噸加碘鹽，得向國家繳納29.25元的碘鹽基金，全國一年總共產銷700萬噸加碘鹽，算下來國家一年收取的碘鹽基金就是2億多元，碘鹽基金歸中鹽總公司支配。

針對鹽業公司壟斷經營導致的暴利問題，中國鹽業協會理事長董志華作出解釋，食鹽的成本包括加工費、加碘費。運輸裝卸費用、生產加工設備折舊費、包裝等生產成本，還有市場管理成本?，F在全國有2.3萬人的鹽政隊伍，專門負責市場監督，這部分費用全是鹽業公司支付的。至于食鹽的出廠和銷售差價都是由國家價格部門核定的，上一次食鹽全國提價是10年前，每斤碘鹽漲了0.35元。

此外，中國鹽業總公司新聞發言人王開文還解釋，鹽業公司還要額外付出邊遠地區配送碘鹽的費用，這就需要“抽中補邊”。

對此，國資委助理巡視員、原國家經貿委鹽業辦主任陳國衛曾有過細致調查，他表示，鹽業公司利潤高與低是在賬上算出的，私下黑錢都沒算進去。此外每個流通環節的加價都是偏高的，都算作成本了。

撕裂的行業

生產著鹽卻沒有自己牌子和包裝的全國500多家制鹽企業，因受制于壟斷經營的鹽業公司而敢怒不敢言。

生產和流通的對立，鮮明反映在對待鹽業問題時的各自態度。國家發改委一位參與鹽業改革的人士表示，他們下地方調研時發現，鹽業公司都會異口同聲說專營體制好，而制鹽企業人士卻總是欲言又止，關系處熟了才悄悄說些想法。

對于鹽業市場化改革的聲音，董志華表示，目前尚不具備取消專營的基礎，因此現階段的改革應該是堅持食鹽專營下的改革。理由是，食鹽加碘在大陸是一項長期工作，如果現在一下子徹底放開，則可能面臨碘鹽覆蓋率大面積下降的局面。

董志華稱，全國31個省市自治區中，已有4個省份是實行政企分開的，包括廣東、青海、山西和遼寧?？偟膩碚f，這幾個試點城市中真正做到政企分開的，碘鹽普及率都有所下降。

中國鹽業總公司前述人士也向記者表達了對東方公益律師事務所日前遞交人大的《建議書》的不滿廢止專營后，邊遠地區的群眾肯定難保補碘；而大量的無碘食鹽充斥缺碘地區，會造成國家人口質量下降。

相同觀點也存在于國家部門。國家發改委主管鹽業的一位領導在內部會議上也表示，鹽業需要的是加強管理，邊遠地區的碘鹽只有靠中國鹽業總公司、各級鹽業公司供應。

相比之下，制鹽企業卻沒有相應的利益陳情部門。陳國衛表示，鹽業方向應是鹽業公司進行政企分開后，讓制鹽定點企業變成真正的獨立法人，與鹽業公司一起成為市場中平等的競爭主體。

而一旦食鹽定點生產企業進入市場，直接面對消費者市場，食鹽價格將逐步降低，食鹽與工業鹽近千元的價差將大大縮小甚至拉平，最后降到800元一噸的平均利潤率水平，私鹽將無利可圖。而私鹽一旦退出，食鹽不安全因素將得到遏制。

對于老少邊窮地區碘鹽供應問題，陳國衛認為，這應是政府的責任，而不是企業的責任?？梢酝ㄟ^財政補貼（如用碘鹽基金作補助），補貼銷售給老少邊窮地區的企業，可以招標，也可以指令企業送達，并支付相應的費用。

“受累”機構改革

陳國衛透露，近期國家發改委體改司負責人看了鹽業改革相關材料后，表示“鹽業體制改革是小兒科”，意即鹽業改革的復雜程度遠不能與其他改革要考慮平衡各種因素、各種變量相比。

但本不復雜的鹽業改革卻因為一系列陰差陽錯而裹足難進。

陳國衛介紹說，如果不是國家行政機構改革，鹽業改革也就做下來了。2002年冬，當時的經貿委經過幾番調研和起草，鹽業改革方案已通過程序向領導報批。但還沒等到鹽業改革方案正式發文，2003年3月份全國“兩會”召開，國家經貿委的鹽業辦公室已經在機構改革中消失了，相關職能被劃到了發改委。

2004年，隨著一系列鹽業腐敗大案的揭露，該年8月，陳國衛上書總理溫家寶，痛陳中國鹽業體制之弊，呼吁對鹽業體制進行大刀闊斧的改革。溫家寶總理，黃菊，曾培炎副總理分別進行了批示，讓有關部門研究。

2005年開始，國家發改委釋放信息表示將研究制訂鹽業改革方案。2006年國家發改委經濟體制與管理研究所受國家發改委工業司和經濟體制綜合改革司委托，成立鹽業體制改革研究課題組，歷時1年，行跡7個省份，對中國鹽業體制改革方案進行了調研和設計。

到2007年鹽業方案草案成形，并上送發改委領導層討論。但后由于國務院機構改革再次臨近，相關工業職能劃出發改委，鹽業改革方案再次擱置。

“現在，鹽業體制改革方案并不缺，現成已有好幾個版本，缺的是人事因素上的一些機會?！标悋l說。