省管縣破局寧夏“瘦身”

席志剛

2月1日發布的20D9年中央一號文件指出：推進省直接管理縣（市）財政體制改革，穩步推進擴權強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制。

按照中央批準的自治區機構改革方案和自治區實施意見的規劃，寧夏將在3月15日以前完成定職責、定機構、定編制工作，3月31日前做好定崗定員工作，嚴格控制人員編制，實現職責任務到位、機構設置到位、領導班子到位、工作人員到位。

寧夏試點

寧夏回族自治區是我國唯一的省級建制的回族自治區，1958年10月25日成立，現轄銀川、石嘴山、吳忠、固原、中衛5個地級市，22個縣（市、區）。首府銀川市轄3區2縣1市，即興慶區、金鳳區、西夏區、永寧縣、賀蘭縣，靈武市。

現已公開的寧夏回族自治區政府改革方案顯示，機構改革后，自治區政府減少廳級機構6個設置工作部門35個，實現了真正意義上的“瘦身”。

“各地、各部門一定要抓住機遇，率先在全國探索建立省直管縣的行政管理體制。”寧夏回族自治區主席王正偉在1月20日召開的自治區政府機構改革動員大會上表示，自治區在建立直管縣的財政體制方面已經先行了一步，積累了寶貴經驗。

“省直管縣試點非常敏感，涉及機構裁撤，合并、人員安置等具體問題，自治區已派出30多個工作組深入各區、市、縣進行調研，現在還沒有成熟的試點方案。”自治區編制辦公室綜合處的劉處長告訴《鳳凰周刊》，現在的首要任務是落實自治區政府機構改革方案，隨后將展開市縣級政府機構改革。

據參與1月20日動員大會的一位農業系統官員透露：“靈武市已作為自治區管縣的試點。”選擇靈武市作為試點行政成本較低。

“靈武市作為省管縣已經確定。”靈武市編辦的韓志華表示，目前已經啟動全面調研，重點調研行政機構裁撤，合并，與自治區形成垂直對接。計劃于2月14日結束調研工作，形成調研報告由市政府上報自治區。

雖然具體試點實施方案還沒看到，但靈武市畜牧局的一位人士告訴記者，在省管縣試點改革后，靈武市現有的農業局、畜牧局可能不復存在，將形成一個和自治區農牧廳形成垂直管理的機構。

人事難題

“試點后，靈武的整個行政級別提半級，相對應的各委、辦、局都要升格，人事編制將會是個難點。”靈武市財政局一位人士表示，幾個部門的正職干部候任新組建的部門，還有一些副職需要安置，難度可想而知。

靈武市農業系統的一位調研員表示，財政省管縣好辦，行政省管縣涉及的問題太復雜，人事變動和安置歷來是政府機構改革的難題。

根據自治區政府機構改革方案，自治區共設置工作部門35個，其中自治區政府辦公廳和組成部門24個，直屬特設機構1個，直屬機構10個。

在部門序列中，新增了經濟和信息化委員會，人力資源和社會保障廳、環境保護廳、住房和城鄉建設廳、交通運輸廳。而既有的經委、人事廳勞動和社會保障廳、交通廳_建設廳等稱謂經整合歸并后不復存在；食品藥品監督管理局由政府直屬機構調整為衛生廳管理的部門管理機構，文化市場行政執法總隊、知識產權局、測繪局三個先前承擔行政職能的副廳級事業單位，分別被調整為文化廳，科技廳、國土資源廳的內設機構；糧食局、體育局則由承擔行政職能的政府直屬事業單位調整為政府直屬機構。

若按照“對口”設置和調整，無疑會在試點靈武市形成人事編制的動蕩。寧夏自治區政協的一位人士表示。除此之外，原靈武市的上級市銀川是否會在寧東能源化工基地上放權，成為靈武直管縣試點最具爭議的問題。目前靈武就有一種意見傾向于保留現在的機構設置，允許一個部門對口上級幾個部門，沒有必須設置的部門堅決不設，不搞上下“對口”。

利益博弈

“目前靈武市作為自治區直管縣最大的懸念是寧東能源化工基地的歸屬問題。”寧夏靈武市財政局一位不愿具名的人士表示，該基地每年為靈武市貢獻的財政收入占總量的三分之一以上。

寧東能源化工基地位于寧夏中東部，是以煤炭、電力、煤化工、新材料為優勢產業的區域性大型工業基地。“十五”和“十一五”期間規劃在靈武布局建設的“一號工程”，被國家列為重點能源基地之一。

依托寧東能源化工基地，靈武市在縣域經濟中迅速崛起，2007年列西部百強縣第84位。隨著寧東能源化工基地繼續投資建設，自治區政府和靈武市政府做出加強縣域經濟的目標規劃，計劃在2012年使靈武進入全國百強縣。

上述人士認為，“省管縣”將把地級市架空，涉及利益重新分配的問題：比如以前縣的財政收入被市里截留，現在直接交到省里，市的財政收入就會減少。

靈武市財政局一位官員直言，若把寧東化工基地劃給銀川市，成為銀川市的一個區，那對作為“省管縣”試點的靈武市而言，絕不是個好消息。

“寧東能源化工基地若劃給銀川，靈武作為省直管縣試點就沒什么意義了。”多位受訪的靈武市官員表示，省直管縣是為了進一步加強縣域經濟，而不是削弱。

正是因為寧東能源化工基地的財稅地位無法替代。銀川市政府辦公室在接受記者電話咨詢時表示：“寧東能源化工基地的歸屬目前尚無定論。”

但據記者了解，2002年，靈武市納入“大銀川”管理，目前寧東能源化工基地設管委會、區級行政機構，對外的牌子是“銀川市寧東能源化工基地管委會”，管委會主任由靈武市市委書記兼任。

精簡與阻礙

“省直管縣是一種利益的重新調整權力的重新分配。”中國社會科學院財貿所副研究員張斌表示：實行省管縣在壯大縣域經濟實力的同時，也會給中心城市的擴張造成負面影響。

據悉，寧夏回族自治區書記陳建國，主席王正偉要求這次機構改革，內設機構原則上要以不低于10%的比例進行精簡，同時，要進一步完善自治區直管縣的財政管理體制，積極探索完善自治區直管縣的行政管理體制。

“這是一條剛性要求，必須不折不扣地落實。”自治區編辦主任姚占河在接受寧夏網專訪時表示，自治區編辦要加強指導，嚴格把關，確保達到中央和自治區關于地方政府機構改革的各項要求和規定。

由于“寧夏行政區劃較小，推進省直管縣的成本較低，可以考慮行政直管縣一步到位”。一位受訪專家表示，按照寧夏地方政府改革實施方案的要求，市縣級政府機構改革，省管縣試點改革可在年內完成。

然而，作為市地方政府機構改革的關鍵一步，也是更難的一步，寧夏省直管縣改革注定不會一帆風順。

“省管縣的改革面臨的主要阻礙，就是地級市是否放權的問題。”國家行政學院的汪玉凱教授表示。中國憲法確定的地方行政區劃主要是省、縣、鄉三級體制，而目前實行的卻是四級行政體制，市管縣一直是一種常態。中國實施市管縣已經有20多年的歷史，由此形成的利益權力集團，將是改革的一大阻礙。