對國庫集中支付制度改革的幾點思考

王　旋

國庫集中支付改革是近幾年來財政支出改革的重要內容，也是公共財政必不可少的組成部份。國庫集中收付制度是指財政統一開設國庫單一賬戶，所有財政收入直接繳入國庫，主要財政支出由財政部門直接支付到商品或勞務供應者，建立高效的預算執行機構、科學的信息管理系統和完善的監督檢查機制，其核心是通過國庫單一賬戶對現金進行集中管理。

一、財政國庫集中支付制度改革的基本情況

財政國庫集中支付是預算執行制度的創新，是撥付方式的根本性變革，是有效管理財政性資金的一項科學制度。財政國庫集中支付實行以來，對單位內部的財務管理仍產生了較大的影響。

1.改變了賬戶設置，將多頭開戶改為單一賬戶。在原有的財政性資金繳庫和支付制度下，預算單位存在代理銀行重復和分散設置賬戶現象，而實行國庫集中支付制度后，財政部門在人民銀行開設國庫單一賬戶，代理銀行開設財政預算外資金專戶和為預算單位開設零余額賬戶，取消了各單位自行開設的銀行賬戶，支出全部實行國庫集中支付。改多頭開戶為國庫單一賬戶，徹底扭轉賬戶管理混亂，有效克服了目前財政資金分散收付的局面，實現財政性資金集中化管理，有利于規范預算約束，促進政府部門依法行政和依法理財。

2.改變了支付方式，以財政直接支付為主，授權預算單位自行支付為輔。在實行國庫集中支付制度前，各部門和單位的撥款申請只要符合年度預算安排，財政國庫即將資金撥付給部門。在實行國庫集中支付制度后，財政支付方式改為直接支付和授權支付，財政部門掌握了財政資金支付的最終環節，對不符合預算管理規定的單位支出申請可以拒絕支付，減少單位支出的隨意性。有利于強化預算約束，有利于財政部門及時、全面地了解整個財政資金的流向和流量情況，以便為預算執行分析提供準確的數據。

3.改變了資金存放方式，將財政資金在實際支付行為發生前分散存放在預算單位改為統一存放在財政部門。在實行國庫集中支付制度前，大量財政資金沉淀在預算單位，并在銀行低息存儲。在實行國庫集中支付制度后，只有在預算單位發生實際支付行為時，才引起國庫資金的實際支付。有利于政府加強資金的統一調度和管理，充分發揮財政資金的最大效益，集中資金辦大事。

4.改變了資金結算方式，代理銀行由先存款后支付改為先支付后清算。在實行國庫集中支付制度前，

預算單位必須先在代理銀行存有一定數量的資金，代理銀行依據預算單位賬戶實有資金額度控制單位支出。實行國庫集中支付制度后，財政性資金在支付行為發生前均存放在國庫單一賬戶和財政預算外資金專戶。財政部門或預算單位開具支付憑證辦理支付業務時，暫不動用財政資金，由代理銀行先行墊付，并依據財政部門下達的授權支付額度控制單位支出。這種做法，改變了目前資金層層下撥的支付方式，減少了資金流轉環節，方便了單位用款。

5.改變了預算執行信息反饋方式，將事后反饋改為實時反饋。在實行國庫集中支付制度前，財政資金層層轉撥，支付過程不透明，支出信息只能事后層層匯總后才反映出來，難以及時為預算編制和執行分析提供準確依據。實行國庫集中支付制度后，財政部門、預算單位、人民銀行、代理銀行等部門通過不同的網絡系統進行連接，預算執行信息實時反饋，可及時向有關部門乃至社會公眾提供預算執行情況，增加預算執行公開性和透明度，提高了財政管理的信息化程度。

6.改變了監督方式，將事后監督改為全過程實時監督。在實行國庫集中支付制度前，預算單位重復和分散設置賬戶，財政資金流經環節過多，對財政資金的支出使用缺乏全過程有效監督。實行國庫集中支付制度后，單位所有資金統統進入財政國庫單一賬戶體系，財政部門依托現代化的網絡技術手段，通過代理銀行每天反饋的支付信息，實現對每筆財政資金流向和流量的全過程監控，將傳統的事后監督，轉變為對預算單位支出全過程進行實時監督。

二、國庫集中支付制度改革中存在的問題

集中支付制度改革已歷時幾年多，總的來看，試點進展順利，運行平穩，國庫單一賬戶體系初步建立，資金收付方式日益規范，收付效率明顯提高，財政監督明顯加強。但離全面推行國庫集中支付制度還有相當大的差距，主要體現在以下幾方面：

1.由于改革觸動了某些利益集團的既得利益，再加上對改革的認識不足，使改革遇到了重重阻力。在分散支付條件下，各部門和單位使用資金時，不受預算硬約束，自主性強，資金存入銀行既可生息，又可作為爭取項目貸款的條件。改革后，這些好處將不復存在，因此，地方和部門自然會有抵觸和阻撓。

認識上的不足主要是對國庫集中支付制度下的財政資金所有權、使用權和財務自主權存在誤解。而事實上國庫集中支付的目的是在不改變單位的資金使用權和財務自主權的前提下，取消單位賬戶，建立單一賬戶體系，提高財政資金的使用效益和加強會計監督。

2.預算單位和代理銀行在資金支付清算中存在不規范操作現象。在財政直接支付活動中，預算單位可能會憑借信息優勢及較小的風險約束來偽造虛假收款人，提供虛假收款人賬戶，偽造、變造或提供虛假合同、虛假申請等，一旦違規行為得逞，財政資金由國庫通過國庫單一賬戶體系直接劃出或轉移到非法“收款人”賬下。對于財政授權支付而言，風險則更大，預算單位可能會提供虛假收款人賬戶，騙取或轉移財政性資金，或與基層代理銀行及有關人員合謀騙取或轉移財政性資金。倘若不能有效減少財政部門與預算單位、代理銀行之間的信息不對稱，就無法遏制國庫集中支付中出現的“異化”現象。

3.相關的配套改革尚未跟上，成為進一步推進國庫集中支付制度的改革的瓶頸。建立國庫集中支付制度后，政府的財政資金撥付管理發生重大變革。相關的法律法規仍不完善。我國現行的《預算法》是1994年通過的，而《國金庫條例》則是1985年通過的。隨著我國的財政收入制度改革、財政支出制度改革、公共財政體制的建立等改革的不斷深入，已有許多地方不能適應改革的進程，加上相關的行政、事業單位的制度不健全等一些因素，使得國庫集中支付制度的改革缺乏足夠的法律制度保證。

三、深化財政國庫集中支付制度改革的措施

針對國庫集中支付改革過程中帶來的變化和出現的問題，應進一步深化改革，建立、健全一種高效率、相互制約、相互監督的國庫集中支付機制。

1.統一思想，提高認識，轉變觀念。財政部門要加大對此項改革的宣傳力度，通過各種途徑使預算單位和相關人員特別是單位領導認識到此項改革的目的和意義，讓財務人員熟悉相關政策、程序，預算單位提高認識轉變觀念爭取單位的理解和支持。

2.完善國庫集中支付制度的配套改革。為了加快國庫集中支付制度改革步伐，需要做好相關的配套工作。一是實行財政預算改革，逐細化部門預算編制工作，完善政府采購預算增強預算的約束力，為國庫集中支付制度推行提供可靠的保障。二是要建立支付中心業務結算系統、信息反饋系統，為國庫集中支付推行提供必要的運行條件。

3.加強對財務人員的業務技能培訓。由于改革前和改革后預算單位帳務處理都有很大的變化。實行國庫集中支付后，會計核算、支付方式將發生很大的變化。這就要求有更多綜合素質高、政策水平好的財會人員與之配套，我們必須加大對財務人員的培訓力度加強會計核算的基礎地位，規范核算操作。使廣大財務人員對國庫集中支付政策熟悉，了解有關的操作程序，能夠正確的進行會計核算。

總之，隨著財政國庫集中支付改革的深入，所有的財政資金全部納入國庫單一帳戶體系管理后，財政資金使用將更加規范；預算執行、收支信息更加透明、完整、準確和及時，為財政運行管理和宏觀經濟調控決策提供可靠的信息參數；增強財政資金的控制和統一調度，為實施財政政策和管理提供了資金運行保證，極大地提高財政資金的運行效率和使用效益。

參考文獻：

［1］ 陳長春 . 淺談國庫集中支付制度 . 互聯網 . 2006-10-14

［2］楊玉娥 朱海波 . 淺淡國庫集中支付制度與財政支出管理體制的關系 . 互聯網

［3］嚴索萍 . 進一步推進國庫集中支付制度改革的思考 . 互聯網 . 2008-06-08

［4］ 財政國庫集中支付制度改革帶來的六大變化 . 哈爾濱日報 . 2005-09-08

（作者單位：湖南省地質環境監測總站）