人民銀行地市中支會計集中核算模式探析

劉　芳

適應我國現(xiàn)代化支付系統(tǒng)建設(shè)的發(fā)展要求，中央銀行會計核算體系將進一步趨向集中。這種集中趨勢主要體現(xiàn)在兩個方面：一是縱向集中，即會計核算主體由現(xiàn)行的總行、分行（省會中支）、地市中支三級核算模式進一步向上提升，最終實現(xiàn)全國“一本賬”；二是橫向集中，即各級會計核算主體由現(xiàn)行的會計（營業(yè)）、發(fā)行、國庫、外管等多個部門獨立核算、分散管理逐步轉(zhuǎn)向集中核算、綜合管理，實現(xiàn)由“小會計”向“大會計”的模式轉(zhuǎn)變。相對人民銀行地市中支而言，將面臨雙重壓力與挑戰(zhàn)：一方面隨著中央銀行會計核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（ACS）的開發(fā)應用，縱向集中可能使其失去會計核算主體資格；另一方面各會計業(yè)務部門之間核算系統(tǒng)相互獨立、投入成本過高、信息共享不暢等問題和矛盾日益突出，橫向整合部門之間會計核算職能、優(yōu)化核算資源配置尤顯必要和可能。本文基于對基層央行會計核算現(xiàn)狀的客觀分析，探討地市中支建立“大會計” 橫向集中核算模式的基本構(gòu)想和實現(xiàn)途徑。

一、基層央行會計核算的現(xiàn)狀與存在的主要問題

目前，人民銀行地市中支承擔會計核算職能或擁有會計業(yè)務的部門比較多，包括會計、營業(yè)、發(fā)行、國庫、行政、外管、事后監(jiān)督中心等多個部門。各部門根據(jù)核算、監(jiān)督、管理等工作需要，均擁有總行各司局統(tǒng)一開發(fā)或省地自主開發(fā)的會計業(yè)務系統(tǒng)或監(jiān)督管理系統(tǒng)，并且這些系統(tǒng)除了營業(yè)部門的核算系統(tǒng)與后督中心的監(jiān)督系統(tǒng)共用一個服務器外，其他各部門會計業(yè)務系統(tǒng)基本上相互獨立，互不兼容與支持。業(yè)務管理以垂直管理為主，各部門主要向上級對口部門負責，橫向管理則較為松散。這種業(yè)務分布與管理格局，易引發(fā)一些問題，出現(xiàn)制度執(zhí)行或管理上的漏洞。

（一）易造成多種資源的浪費。會計業(yè)務的細分無疑要占用大量資源，會計人員、場地設(shè)備、業(yè)務系統(tǒng)的分散配置都可能大大增加地市中支的會計核算成本。同時，近幾年來各業(yè)務部門為提高會計核算質(zhì)量和水平，都在積極推行會計業(yè)務電算化，并且投入了大量的人力、物力進行系統(tǒng)軟件的開發(fā)和改造升級。由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和組織，各部門在系統(tǒng)開發(fā)上各自為政的現(xiàn)象比較突出，系統(tǒng)功能差異大，兼容性不強，不但浪費了有限的技術(shù)資源，同時也增加了前期投入和后續(xù)維護費用。

（二）易造成會計信息的共享不暢。各業(yè)務部門的會計核算系統(tǒng)相互獨立，必然造成會計信息的分割，形成多個信息孤島，導致多套業(yè)務數(shù)據(jù)流通，會計信息的綜合利用率不高。同時，由于系統(tǒng)互不支持，會計部門編制月報、季報、年報表時必須等各部門報表出來后，進行手工匯總并表。這種半電子化、半手工的報表生成方式，一是降低了報表產(chǎn)生的時效性（通常要兩到三天）；二是增加各部門的分析成本、部門之間的協(xié)調(diào)成本、分管領(lǐng)導的溝通成本；三是給篡改報表提供了可能，影響匯總報表的真實性。

（三）易造成業(yè)務發(fā)展的不平衡。各業(yè)務部門由于職責分工不同，有的主要承擔會計核算任務，有的辦理會計業(yè)務只是一種輔助手段，目的是為了更好地履行管理職能。因此各部門對會計核算工作的重視程度不一，對會計制度的執(zhí)行和內(nèi)控管理、風險防范的要求也不同。有的部門系統(tǒng)開發(fā)投入大，功能龐大，但人員業(yè)務素質(zhì)和規(guī)范化管理相對滯后，形成“大系統(tǒng)、低效能”的問題。有的內(nèi)控制約機制設(shè)計過于復雜，以致出現(xiàn)了科技含量越高，人員配備反而越多的現(xiàn)象。有的業(yè)務量隨著商業(yè)銀行核算業(yè)務的上移在逐步萎縮，但人員配置受制度制約得不到相應減少，以致出現(xiàn)人浮于事的現(xiàn)象。

（四）易造成監(jiān)督管理的不到位。雖然《中國人民銀行會計基本制度》第四條明確規(guī)定“各級會計部門是本行會計工作的主管部門，對全行會計工作實行統(tǒng)一管理”，實際工作中地市中支會計部門更多的只能扮演協(xié)調(diào)者角色。其原因一是會計部門本身兼有財務會計、反洗錢、支付結(jié)算、開戶許可等多項服務業(yè)務或管理職能，要對全行各部門的會計業(yè)務實行統(tǒng)一管理，在人員和精力上難以兼顧；二是會計部門與會計營業(yè)、國庫、發(fā)行、外管、事后監(jiān)督中心等部門行政級別相同，管理職能存在一定的重復，管理地位難以明晰。事實上，地市中支會計部門平常主要對營業(yè)部門會計業(yè)務進行監(jiān)督管理，很少參與對國庫、發(fā)行、外管等部門會計業(yè)務的管理，事后監(jiān)督中心也未對這幾個部門的會計核算業(yè)務開發(fā)事后監(jiān)督系統(tǒng)，主要依靠手工監(jiān)督。在這幾個部門內(nèi)部，會計業(yè)務往往處于從屬地位，眾多的管理和服務職能分散了部門精力，會計管理一者依靠部門內(nèi)部制約機制，二者依靠上級主管部門的督促檢查來完成，很可能導致有的業(yè)務部門出現(xiàn)執(zhí)行會計制度不嚴，監(jiān)督管理難以到位的情況。

二、建立 “大會計”核算模式的初步探索與基本構(gòu)想

（一）初步探索。針對上述問題，各地都在積極采取措施，探索尋找解決辦法。

一是建立部門聯(lián)席會議制度。去年開始湖南省各地市中支普遍實行了“大會計”聯(lián)席會議制度，由會計部門牽頭，組織會計營業(yè)、國庫、發(fā)行、行政、事后監(jiān)督等部門負責人定期或不定期（一般每季度一次）召開聯(lián)席會議，集中研究解決會計核算過程中出現(xiàn)的問題，協(xié)調(diào)處理部門之間出現(xiàn)的分歧與矛盾，交流與共享會計信息，收到了一定效果。但這種方式組織比較松散，約束力不強，解決問題集中在事后，缺乏前瞻性和預防性。

二是實施必要的崗位整合。2007年6月湖南省對各地市中支會計營業(yè)部門全面實行了崗位整合，突破了一些制度障礙，實現(xiàn)了跨柜組辦理業(yè)務。通過合理兼崗，各中支營業(yè)室人員由原來的13至15人大幅減少到了8至10人，達到了精簡人員、降低成本、提高效率的目的。但這種整合方式，也僅局限于部門內(nèi)部。

三是對縣市支行會計業(yè)務進行全面整合。為緩解縣市支行日益突出的人員緊缺矛盾，2007年8月人行益陽中支嘗試對所轄四個縣市支行內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行了大膽整合，有庫支行下設(shè)三股一室（辦公室、貨幣信貸統(tǒng)計股、國庫會計發(fā)行股、保衛(wèi)股），無庫支行下設(shè)二股一室（辦公室、貨幣信貸統(tǒng)計股、國庫會計股），其中國庫會計發(fā)行股整合了會計、國庫、發(fā)行（有庫支行）三個部門業(yè)務，人員配備壓縮到了10人（崗位設(shè)置與職責分工見下表）。這種整合方式較全面地集中了縣市支行的會計核算業(yè)務，較好地實現(xiàn)了會計資源信息的共享、人員和業(yè)務量的均衡配置，為地市中支會計核算業(yè)務的橫向集中積累了經(jīng)驗。但作為縣市支行，目前尚無法解決多個業(yè)務系統(tǒng)獨立運行、對口部門多頭管理、會計部門疲于應付等問題。

（二）基本構(gòu)想。要徹底解決地市中支各會計業(yè)務部門獨立核算、分散管理帶來的各種問題，必須打破現(xiàn)有的會計核算管理模式，對相關(guān)部門的會計業(yè)務、核算系統(tǒng)進行整合，建立橫向集中的“大會計”核算管理模式。基本構(gòu)想是將國庫、發(fā)行、外管等相關(guān)部門的會計業(yè)務分離出來，移交營業(yè)部門，各相關(guān)業(yè)務部門不再對本部門的會計業(yè)務進行管理；營業(yè)部門負責全行會計業(yè)務的集中核算工作，并可承接現(xiàn)由會計部門承擔的支付結(jié)算管理、支付系統(tǒng)建設(shè)、賬戶管理及開戶許可等項工作，并向會計部門和相關(guān)業(yè)務部門及時提供所需的核算數(shù)據(jù)和會計信息；事后監(jiān)督中心負責對營業(yè)部門的會計核算業(yè)務進行后續(xù)監(jiān)督、風險預警，依靠后督影像系統(tǒng)強化過程監(jiān)督，整理保管會計檔案（電子檔案），并及時向會計部門傳遞監(jiān)督信息；會計部門在分離部分服務職能后，切實擔負起全行會計業(yè)務的統(tǒng)一管理之責，包括接受核算部門的業(yè)務咨詢，指導核算部門開展業(yè)務工作，督促核算部門執(zhí)行會計制度、規(guī)范操作行為，統(tǒng)一開展會計人員業(yè)務培訓，組織開展會計業(yè)務檢查，依靠系統(tǒng)支持編制統(tǒng)一的會計報表，統(tǒng)一進行會計報表分析和信息披露。其本級管理框架圖如下：

三、實現(xiàn)基礎(chǔ)及尚待解決的問題

地市中支建立“大會計”橫向集中核算管理模式，其實現(xiàn)基礎(chǔ)或有利條件一是《會計基本制度》賦予了會計部門對全行會計工作的統(tǒng)一管理職能；二是營業(yè)部門業(yè)務量的逐漸減少和核算主體進一步向上提升的趨勢，在人員、場地、設(shè)備上為承接各相關(guān)部門的會計核算業(yè)務提供了可能，新增人員和設(shè)備需求將會大大低于相關(guān)部門會計業(yè)務分離后所節(jié)約的人力資源和投入成本；三是科技進步和網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)的飛速發(fā)展，使整合或開發(fā)升級相互兼容的各會計業(yè)務系統(tǒng)有了技術(shù)支持；四是有利于理順各業(yè)務部門與縣市支行橫向集中后國庫會計發(fā)行部門的垂直管理關(guān)系，更好地適應今后會計工作發(fā)展要求。需要解決的主要問題有：

（一）建立綜合性的會計集中核算業(yè)務系統(tǒng)。這項工作只能由人民銀行總行統(tǒng)一組織，相關(guān)司局共同協(xié)作完成。鑒于人總行目前正在開發(fā)中央銀行會計核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（ACS）和第二代支付系統(tǒng)，因此建議該系統(tǒng)建設(shè)可充分考慮基層央行會計核算業(yè)務橫向集中的需要。一是系統(tǒng)建設(shè)應由原來的單系統(tǒng)開發(fā)，變?yōu)槎鄻I(yè)務系統(tǒng)的同步并進，采用統(tǒng)一的技術(shù)框架，涵蓋各關(guān)鍵業(yè)務的應用數(shù)據(jù)項，保證各類核算模塊的有機集成，形成一套統(tǒng)一、開放、靈活的綜合業(yè)務系統(tǒng)；二是系統(tǒng)可整合金融機構(gòu)資金劃轉(zhuǎn)、發(fā)行基金調(diào)撥和現(xiàn)金出入庫、國庫業(yè)務核算、外匯會計和外幣損益核算、人民銀行內(nèi)部財務核算等多個子系統(tǒng)模塊，使各業(yè)務系統(tǒng)能實現(xiàn)核算數(shù)據(jù)的集中；三是系統(tǒng)建設(shè)在確保安全的前提下，應能滿足相關(guān)業(yè)務部門獲取核算數(shù)據(jù)和會計信息的需要。

（二）相應調(diào)整部門職能和人員配備。實行“大會計”集中核算模式，涉及多個業(yè)務部門的會計業(yè)務的分離和整合，必須由上級行對地市中支相關(guān)部門的職能重新作出界定，科學合理地設(shè)定崗位和進行人員配置，確定上級歸口管理部門。營業(yè)部門在承接相關(guān)部門的會計業(yè)務后，核算范圍、服務對象及業(yè)務量均會有大幅增加，內(nèi)設(shè)柜組和崗位也應適當增加。但人員配置應在充分考慮相互制約、防范風險的前提下，保持工作量的基本均衡，允許合理兼崗。會計部門在分離部分管理和服務職能后，人員不作調(diào)減，可集中精力搞好會計管理、檢查輔導和人員培訓，維護好轄內(nèi)的結(jié)算秩序，加強對核算數(shù)據(jù)和會計信息的綜合分析，為本行領(lǐng)導和上級決策提供有效參考。其他相關(guān)部門在會計業(yè)務分離后，可專注搞好管理工作，部分人員可充實到營業(yè)部門。

（三）進行制度修訂和流程再造。會計核算業(yè)務的集中，各業(yè)務系統(tǒng)的綜合開發(fā)應用，都有可能突破一些部門規(guī)章制度或管理辦法，改變原有的業(yè)務操作流程。如涉及突破總行《會計基本制度》和核算系統(tǒng)操作規(guī)程，則應由總行統(tǒng)一進行制度修訂和流程再造，分行、省會中支統(tǒng)一修改《實施細則》。地市中支營業(yè)部門應在遵循《會計基本制度》和《實施細則》的基礎(chǔ)上，消化吸收相關(guān)業(yè)務部門規(guī)章制度，修改或重新制定本部門崗位職責、內(nèi)控管理辦法，對各項業(yè)務操作流程進行全面梳理、歸并匯總，以確保各項業(yè)務處理有章可循，切實規(guī)范操作行為。

（四）同步開發(fā)建設(shè)事后監(jiān)督業(yè)務系統(tǒng)。與會計核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)相適應，事后監(jiān)督業(yè)務系統(tǒng)的開發(fā)應實現(xiàn)對營業(yè)、國庫、發(fā)行、外管等部門會計業(yè)務的全面監(jiān)督。一是可采取網(wǎng)絡(luò)化的監(jiān)督模式，通過共享會計核算檔案數(shù)據(jù)，開發(fā)特定模塊，實現(xiàn)一般業(yè)務自動勾對，特殊業(yè)務人工勾對，以提高事后監(jiān)督工作的效率。二是完善監(jiān)督內(nèi)容和方式，突出重點監(jiān)督、過程監(jiān)督、風險監(jiān)督，提高風險防范能力。三是開發(fā)會計檔案存儲系統(tǒng)，及時對所有憑證（票據(jù)）進行縮微掃描，光盤存儲，以實現(xiàn)會計檔案的管理、查詢的電子化。

（作者單位：中國人民銀行益陽市中心支行）