養老：失地農民靠什么

汪惠惠

摘要：隨著城市化、工業化進程的推進，失地農民的出現已成為我國農村最大的社會現象之一。失地農民部分已成為“種田無地、就業無崗、保障無份、創業無錢”徘徊于城市邊緣的“四無”群體，他們靠“買斷式”的一次性給付土地補償金，根本無法維持生活。據調查顯示。失地農民面臨最大的困難就是養老，他們都無法維持基本生活又靠什么養老呢?文章將給出一些可以保障失地農民基本生活的建議，也為解除他們養老后顧之憂提出了建議——納入城保體系。

關鍵詞：失地農民；養老；再就業；生活保障

一、失地農民

(一)農民的分類

中國是個有幾千年歷史的農業大國，農民占總人口的80％達8億之多，然而中國改革開放以來，很多農民卻已經離開了土地，結束了“面朝黃土背朝天”的農耕生活，種地已經不再是農民的唯一選擇，農業的含義也早已超越了種地。隨著城市化、工業化進程的推進，農民也接受了現代化的洗禮，發生了很大的流動與分化。由于農民的流動與分化，現代農民主要分為以下4類：種養農民也即所謂的純農民；城市農民工即第二產業中從事體力、半體力勞動的產業工人、建筑業工人及相關人員；鄉鎮、企業職工是亦工亦農的特殊社會群體；失地農民。

(二)失地農民的出現

農民對土地使用權的喪失是近期我國農村最大的社會現象之一，也是一個國家在城市化的過程中必然出現的一種的社會現象，這樣也就產生了大量的失地農民。所謂失地農民，就是指那些原來擁有土地且以土地為主要生活來源的農民，其土地因非農業建設需要被政府部門或開發商征用了的那些失去了土地但仍擁有的人。隨著的進步與發展，越來越大，占用農民集體土地越來越多，導致失地農民也越來越多，20世紀90年代以來，由于工業化、城市化過程中大量農用土地轉為非農用地，全國每年至少有300萬農民成為失地農民。現在累計的失地農民可能已達4000－5000萬，已成為很龐大的社會群體，其中完全失去土地、沒有工作的農民至少在1000萬人以上，占失地農民的20％。城市化進程是產生失地農民的一個主要原因，失地農民出現的第二個原因是土地的產權關系不明確。另外，九屆三中全會和中央工作會議的召開，土地自由流轉政策的出臺也將會使失地農民數量有所增加。

二、失地農民養老保險的現狀及存在的問題

(一)現狀

改革開放以來，農村的居民生活質量雖有了大幅度的提高，但仍與城市居民差距較大，而且城鄉差距有擴大趨勢，據調查城鄉居民實際收入的差距已超過6：1。在養老保險待遇方面有更大差距，較好地解決農民養老保險問題已經刻不容緩。目前，有很多學者提出構建新的農村養老保險體系，其中“土地保障與個人賬戶相結合”的農保模式比較符合我國國情并以得到證實。然而這對于失地農民來說卻是不適用的，這一群體雖然保留了農民身份但它沒有土地不能完全等同于農民，它已經失去了傳統的重要的土地保障。據有關調查顯示，46％的農民失地后生活水平下降，部分失地農民成為“種田無地、就業無崗、保障無份、創業無錢”徘徊于城市邊緣的“四無”群體，由此也引發了諸多的社會矛盾。農民的日子難過失地農民的日子更難過，土地被征一般補償標準低不足以保障其將來生活，失地農民的社會保障問題很嚴重，尤其失地農民的養老問題。

(二)存在的問題

1、缺乏其應有的社會性和福利性。1992年民政部頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案》規定：我國農村社會養老保險在資金籌集上堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則，然而大多數集體卻無力或不愿對農村社會養老保險給予補助，大部分地區農民參加養老保險實際上是個人交費、自愿參加，并無任何不住和補貼，對于普通農民來說還有土地保障，而對于失地農民這卻根本沒實際意義，不具有社會性和福利性。

2、失地農民養老保險存在制度上的不穩定性。由于沒有統一的立法，各地失地農民社會養老保險辦法基本E都是在民政部頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案》基礎上稍作修改形成的，這些辦法普遍缺乏法律效力，具有很大的不穩定性。

3、覆蓋面小、投保率低、保障水平低。現行農村社會養老保險的覆蓋面以縣為單位失地農民養老保險亦是如此，這與保險的大數法則的數理要求存在著差距。另外，現有的農村征地補償標準一般都是“買斷式”的一次性給付，失地農民又因其大多“文化水平低、勞動技能低、就業眼光低”而導致其就業率低，所以大多失地農民都是坐吃山空，根本無能力去繳納保險費，他們投保率低也是毋庸置疑的了。本來農村的經濟發展水平就低，失地農民可支配收入又較少，從而也決定著他們年老時得到的保險水平就很低，幾乎無法滿足老年的基本生活需要，起不到應有的保障作用。

4、缺乏政府財政支持。農村集體經濟本來就很薄弱，大部分參保農民缺乏集體補貼，政府也沒有投入資金，實行的完全是個人積累制。政府在農村社會養老保險中繳費責任缺失，是保障水平低的重要原因。

三、失地農民養老靠什么——解決對策及建議

失地農民，既有別于傳統意義上的農民，又不同于城市居民。在社會保障方面，他們既不享有土地的保障，也不享有城市居民那樣的社會保障，幾乎可以說是處于社會保障的真空地帶。伴隨著工業化和城鎮化的高速發展，征地已是必然，然而這卻苦了世代以土地為生存依據的農民，他們失去了土地也就失去了保障。雖然說土地被征失地農民會得到一定的補償款但標準卻很低，許多失地農民家庭靠征地補償款來維持生計，補償款“吃”完了，生活也就沒有保障了。另—方面，由于他們在就業、收入等方面的不穩定性，失地農民生活保障依托家庭保障的模式也越來越受到沖擊。綜合目前農村存在的情況來看，一次性給付，根本不能解決問題。當征地補償金花銷完后，失地農民又相當多處在失業狀態下，由于制度性障礙和農民經濟承擔能力，他們參加養老保險率較低，以至于無法保障其老年基本生活。要解決他們養老問題必須首先解決其生活保障問題。近年來，一些經濟發達地區和大中城市在解決失地農民生活保障問題方面進行了探索，比如增加補償金或者是分批下發補償金等。然而，這些只能從某種程度上緩解困境但并不能從根本上解決問題，所以說，對于失地農民社會保障這一領域還有待各位的探索。鑒于此，本文現給出以下幾方面建議：

(一)征地制度

1、現行征地制度亟待改革。土地征用制度的改革已經成為我國和諧社會與新農村建設的基本要求之一，2003年12月31日，中央一號文件強調加快土地征用制度改革，保障農民權益；2004年3月，溫家寶總理在政府工作報告中再次重申，

在農村土地征用中，要嚴格控制征地規模，依法按照規劃和程序征地，及時給農民合理補償，切實保護農民的合法權益。而且，我國現行征地制度存在的諸多問題已成為生產力發展和社會穩定的重大障礙，必須重視我國現行土地征用制度的研究并結合我國實際予以完善。土地是農民最基本的生活保障和社會保障，是農民最大的利益所在，也是農村最大的穩定因素。國家要城市化必然會導致征地的增加失地農民的增加，一方面來說是有利的，因為它可以加速城市化進程促進規?；洜I。但它也會導致失地農民生活水平的下降，因為農民最大的保障失去了。現行的征地制度大多是“一次性”補償制，且補償標準也不高，無法保障大多數失地農民以后的生活。給予失地農民最基本的生活保障是政府義不容辭的責任而且這樣還有利于維護社會的穩定，就目前來說，要改革現行征地制度就要區分不同類型的土地征用，縮小征地范圍，允許農民的集體土地在符合國家土地總體利用規劃的情況下，平等地進入市場流轉。

2、進一步完善有關法律法規。由集體土地變為國有土地的過程應是一個平等的財產權利的交易過程。要盡快制定土地征用的專門法律法規，增強對農民土地財產權利的法律保護。目前，相關學者提出的“制定系統的土地征用補償法，使補償更明確、合理，防止出現漏洞或沖突；限制土地征用的范圍”等方法對此就很有指導意義。

(二)促進失地農民再就業

1、建立失地農民再就業培訓機制。就目前情況來說，失業是失地農民面臨的最大問題，他們已經失去了最重要的生活保障——土地，如果再失去工作就真的只有“坐吃山空”了。農民失去土地后，客觀上也需要從農業轉向其他行業以維持其基本生活。20世紀90年代以后，各地普遍采取征地時一次性支付補償金，讓被征地農民自謀職業。但由于失地農民文化水平和勞動技能偏低且其就業期望又高，在就業方面明顯處于劣勢地位，事實上自謀職業很困難。因此，政府除合理予以貨幣補償外，還應考慮失地農民的長遠利益，在勞動就業方面給予必要的指導，組織勞務輸出，加大培訓力度，提高勞動者素質和技能。各級政府可拿出一部分土地出讓金，專門用于失地農民的定期再就業培訓。具體敞法如下：加強政策宣傳，營造失地農民就業氛圍。全面跟蹤調查，建立失地農民資料檔案。開展技能培訓，增強失地農民就業能力。一是對失地農民實行“菜單式”和“訂單式”培訓。通過了解企業人才需求狀況，以市場需求和農民需要來制定培訓方案，確定培訓內容，切實提高培訓勞動力就業率。二是開展多層次培訓。根據失地農民的年齡、文化水平、求職意愿等不同類別，分層次開展培訓，重點側重于文化知識、經營知識、職業技能及創業技能等方面培訓，促進失地農民向不同領域轉移就業。組織各種活動，推進失地農民自主創業。

2、建立再就業創新機制。實現全面就業是解決失地農民生活來源，加快其生產生活方式轉變的重要保證。當前，應按照市場化原則，制定城鄉統一的勞動力就業政策，建立城鄉統一的、平等的勞動力就業市場，實現城鄉統籌就業，為失地農民免費提供求職登記、擇業指導、職業介紹、推薦安置等一系列服務。

3、完善和落實就業扶持政策。把原只限于城鎮居民的就業再就業扶持政策適用范圍擴大到失地農民。按照城市下崗職工再就業優惠政策，給予稅收減免和個人自主創業信貸扶持，幫助和促進失地農民就業創業。建立失地農民就業保障基金。資金來源可從土地出讓轉讓金中提留一點、從征地款中提取一點，設立專項基金，用于失地農民職業技術培訓費用補助，或補貼援助失地農民自主創業。

4、在失地農民周圍重點發展勞動密集型工業。失地農民大多呈現文化水平低、勞動技能低的“兩低”現象，他們無法在高新技術市場立足也無法與知識分子、高級技工爭職位，鑒于失地農民自身的原、因，重點發展勞動密集型工業能更好的促進其再就業，再次為國家建設做貢獻。

(三)強化收入再分配，加大政府財政投入力度

市場通過“看不見的手”以效率為核心進行了第一分配，但可能導致不公平的結果；為了體現公平就需要政府通過“看得見的手”再分配，但由于政府政策具有普適性，很難對不同具體情況的人實施有針對性的政策，作為彌補前兩者之不足，就需要建立諸如紅十字會等慈善機構的建立來促進第三次“道德分配”，即伸出“溫柔的手”針對性地解決分配問題。另外，更好地解決失地農民問題缺乏政府財政的支持，政府應該加大財政投入力度提高補償標準，積極鼓勵失地農民自謀職業、自主創業。

四、消除失地農民養老后顧之憂——建立失地農民社會養老保險制度

要消除失地農民的養老后顧之憂，必須要建立失地農民的養老保險制度。城市化的核心是農民轉化為市民，真正的農民轉化為市民不是簡單地轉戶口，給一些補償安置費打發，而應當通過社會保障體系來實現。將被征地農民與市民同等視之，將其安置問題與城市化統一考慮，目前來說比較有利于失地農民養老保險制度的建立。另外，個人賬戶是城鄉養老保障體系整合發展的通道，失地農民可以將其個人賬戶儲蓄轉入城保體系以實現同城保體系的融合。將失地農民的養老保險納入城市統一的社會保障體系中，靈活采取各種安置方式，在保證農民生活無后顧之憂的前提下，又可使農民成為社會建設的勞動力量，的確是解決失地農民養老保險的很好的方法。