珠海市建設服務型政府研究

陸鳳興

[摘要]珠海市政府通過不斷加強政府服務建設,在政府決策方式、政府組織結構、政府行政方式等方面取得了顯著成績,初步實現了政府職能的轉變,但同時也存在一些問題。本文提出珠海市建設服務型政府的總體目標為:建立具有比較完善的中國特色社會主義經濟特區行政管理體制的服務型政府模式,并分析珠海市要達到這一目標應采取的對策建議。

[關鍵詞]服務型政府 問題 對策

一、珠海市在服務型政府建設方面的實踐

作為經濟特區之一,珠海市政府不僅在促進本地經濟發展方面作出了重大努力,而且也通過不斷加強政府服務建設,為經濟發展保駕護航。上個世紀80年代以來,從簡政放權、理順關系、優化結構,到轉變職能、推行大部門體制、構建服務型政府,珠海市政府機構前后進行六次改革,取得了顯著的成績,總結如下。

1.政府決策方式

珠海市成立了由各領域經驗豐富、知識面廣、綜合能力強的專家組成的專家庫,對政府出臺的重大決策、重要政策和重大項目,均采取向專家咨詢或由專家論證的方式,以爭取獲得經濟效益和社會效益最大化,減少決策失誤。為使政府決策更加民主化,還采取了聽證制度、投票制度、項目招標制度,減少決策成本,增加決策質量。

2.政府組織結構

2009年11月,珠海市公布實施《珠海市人民政府機構改革方案》,實行政府機構大部門體制改革。加大職能相近機構的整合力度是珠海“大部制”改革的一大特點,此次機構改革后,設置27個市政府工作部門,精簡幅度約1/3。涉及調整、撤并、職責整合的市委機構共8個,調整比例達1/2。市直議事協調機構和臨時機構精簡幅度從593個精簡至95個,精簡幅度超過80%。這樣的行政管理體制將有助于珠海實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變,實現政府組織機構及人員編制向科學化、規范化、法制化的根本轉變,實現行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開透明、便民高效的根本轉變。

3.政府行政方式

(1)機關作風建設

1999年5月,珠海市開始了以“高效率辦事、高質量服務,讓人民群眾滿意”(兩高一滿意)為主要內容的機關作風建設。“高效率辦事”,要求在依法行政、規范運作的前提下,做到貫徹快、批復快、辦結快;“高質量服務”,要求突出黨政機關服務全社會的職能,寓管理于服務之中,強化服務基層、服務群眾、服務項目和企業的思想,做到態度好、措施好、效果好;“讓人民群眾滿意”,要求體現在基層滿意、群眾滿意、企業和投資者滿意。通過狠抓思想建設、制度建設,強化群眾監督和輿論監督,切實解決機關作風存在的突出問題,營造一個適應社會主義市場經濟體制、有利于兩個文明建設的軟環境,促進了全市國民經濟和社會的全面進步。

“萬人評政府”活動則是珠海市委、市政府為提高珠海市機關效率、強化服務意識而對考核制度進行的改進和創新,考核結果與各單位的獎金和優秀公務員評比掛鉤。自1999年開始,每年由測評團向社會發放1萬份測評問卷,保證70%的問卷發放到企業和項目現場,讓企業和市民自主地對機關部門的工作作出“滿意”或“不滿意”的評測。“萬人評政府”的結果與年度目標任務考核相結合,對連續兩年考核結果為“差”的單位一把手免職。

另外,珠海市政府還推行“部門行政首長問責制”、“部門責任白皮書制度”、“辦事限時制”、“過錯追究責任制”等,啟動決策督查督辦與行政效能監察聯動機制,強化窗口服務和現場服務,優化政務環境,以建設服務型政府為目標,推動了政府服務的全面提速,深受投資者歡迎。

(2)行政審批

1999年,珠海市政府通過開展行政審批制度改革,當年就使原有的1264項審批、核準、備案事項減少了673項,減幅為53%;其中審批事項由原來815項減為274項,減幅達66%。珠海市還建立了行政服務中心和公共資源交易中心,這兩個中心的建立是珠海市委、市政府為推進政府職能轉變、深化行政審批制度改革、創建服務型政府、解決機關“辦事難”所作的一項重大決策和制度創新。

(3)電子政務

推行電子政務已經成為珠海轉變政府行為方式、降低行政成本、保障運轉協調、提高政務效率的主要途徑之一。珠海市政府采購中心是全省十二家“廣東省信息化示范單位”之一,通過信息化促進政府采購的規范化、標準化,取得了顯著成效。另外,珠海市通過創新政府公共服務平臺,推廣應用“珠海政府采購網”網上詢價系統、電子公文交換系統、公用審批平臺、網上審批系統、行政效能電子監察系統、電子督辦網絡和外經貿業務電子公章系統,有效提升行政效能,將珠海市的建設服務型政府工作不斷推向深入。

(4)政府職能轉變

珠海推出深化政府機構改革的措施,加快推進政企、政資、政事、政府與市場中介組織“四個分開”,切實履行政府職責,突出“一體兩翼”??,即以行政管理體制改革為主體,國有企業改革和社會管理體制改革為兩翼。一方面,珠海政府意識到必須將有關部門的職能轉移給國有企業、社會組織去承接,政府才有可能轉變職能,集中精力于政策、規劃、監管和服務。因此,一些經營性資源、項目從政府部門剝離,珠海的國有資產開始向優勢企業集中,國有企業承擔著珠海市的重大項目建設,成為珠海基礎設施、公共事業開發的主體。另一方面,政府過強使得社會組織發育不全,政社分開是這次改革的重要一翼。珠海決定在社區衛生、養老、公交、咨詢、行業評定、決策、論證等方面向社會購買服務。

二、珠海市建設服務型政府的主要問題

珠海的服務型政府建設已經取得了一定的成就,但總體而言,珠海市建設服務型政府還處于初級階段,珠海的服務型政府建設仍然存在著一些問題,主要表現如下。

1.對服務型政府的認識有待進一步深化

目前,服務型政府建設還缺乏系統的理論指導,對服務型政府的認識有待進一步深化,珠海市建設服務型政府的實踐基本上還處于“摸著石頭過河”的探索階段。珠海市政府所進行的改革更多的是服務手段、服務工具的改革,而建設服務型政府的終極目標是按照公民意志建立以公民服務為宗旨并承擔服務責任的政府。要實現這一終極目標,珠海市政府還需要不斷深化認識,加快改革創新。

2.管理創新仍有待加強

在政府自身建設方面,管理創新仍有待加強,在某些領域管理制度還不夠完善,社會管理和公共服務能力有待提高。服務型政府建設是管理理念、管理方式、管理手段的全面革新,是公共管理的一場自我革命,應該以公民為核心,以公民的需要為出發點來制定政策,形成完善的決策機制、評估機制、問責機制。目前,珠海市政府把工作的重點都放在了簡化辦事程序、提供便民服務這些微觀方面,在體制創新和制度創新等宏觀方面仍然存在不足。

3.公務員整體素質有待提高

珠海市大部分的公務員素質較高、能力較強、作風較好。但也存在一些政府部門職責重疊交叉、相互推諉扯皮、辦事效率低下,一些公務員服務意識和責任心不強、服務水平不高,有的甚至“吃拿卡要”,以權謀私,貪污腐敗,在群眾中造成了極壞影響。

4.沒有充分調動群眾參與和投入的熱情

目前,服務型政府建設多是政府部門的行動,政府對企業、群眾的宣傳仍不到位,致使服務型政府建設出現政府“一頭熱”、群眾“一頭冷”的局面。服務型政府建設的目的是為廣大群眾提供方便、快捷的公共服務,群眾的廣泛支持與擁護是十分必要的。但目前珠海市政府與群眾溝通的渠道還比較少,群眾的意見很難向上傳達,如果缺乏群眾的扶持,就不能建立成一個良性循環的、互動的服務型政府建設機制。

5.政務工作的透明度還不夠

目前珠海市政府在政務公開方面已經取得一定進展,特別是電子政務建設使政府透明度大大提高。但是,公開哪些信息、以什么形式公開、何時公開還都是由政府單方面決定,即信息主要是由行政機關主動公開,而非按照公民請求公開。公民想獲取的信息政府不一定會公開,公民想獲取其欲知的信息則還有一定的難度。

6.尚未建立服務型政府建設的評估制度

服務型政府要求政府為公眾和社會提供優質服務,服務型政府建設的效果與人民的利益息息相關,必須有一整套全新的政府評估指標體系與之配套。而目前,由于服務型政府建設還處于起步階段,缺乏一系列明確的政府評估指標體系來發揮導向作用,尚未制定對于服務型政府實施進度、實施情況的評估制度,沒有進行連續的、系統的評估和跟蹤考核。

三、珠海市建設服務型政府的總體目標和對策建議

珠海市建設服務型政府的總體目標為:建立具有比較完善的中國特色社會主義經濟特區行政管理體制的服務型政府模式,它將對珠海建設生態文明、實現科學發展和社會和諧、激發創新動力具有重大戰略意義。為達到這一目標,珠海市應采取以下對策。

1.加快政府職能轉變

當前,珠海市政府的職能轉變已經進行了大膽的創新。面對日益不確定的國際和國內經濟環境,轉變政府職能不能簡單歸結為退出某些領域,而是要增強政府執政能力,改變政府的經濟管理方式。應加快政府經濟職能向宏觀調控、統籌協調、規劃引導、制度建設、政策研究和制定等方面轉變,重點加強政府公共服務職能,繼續提高政府的社會管理和市場監管水平。

2.提高行政效能

采取切實有效措施,進一步明確職責、優化流程、強化問責,促進行政效能的提高。充分發揮部門職能,理順市、區、鎮(街)各級的職責分工,依法擴大基層自主權。減少環節、縮短時限,做到急事急辦、特事特辦,著力解決“辦事難”問題。全面推廣“一站式”服務和“網上審批”,推行指定部門代辦項目制,進一步提高重點項目現場服務水平。深化行政審批制度改革,建立和完善跨部門統一互聯的電子政務平臺,不斷提高政府服務社會能力。嚴格執行行政首長問責、行政過錯責任追究等規章制度,做到有責必問,不斷提升政府執行力和公信力。積極實施新聞發言人制度和“陽光政務”工程,及時向社會公開政務信息,進一步提高政府工作的透明度。

3.全社會參與治理

全面推進依法行政,健全科學民主決策機制,完善行政決策程序,推行專家論證、技術咨詢、決策評估制度以及公示、聽證等制度。強化行政監督,健全糾錯改正機制,完善行政責任制和過錯追究制。要向社會公開政府重大決策及其落實情況、公開政府部門職責、公開政府審批事項、公開政務信息和依法公開審計結果。

4.加大監督力度

監督是規范政府行為、推進依法行政的重要保障。堅持向市人大及其常委會報告工作,自覺接受監督。主動接受市政協的監督,接受紀檢監察和司法機關的監督。注重發揮新聞輿論和社會監督作用。重視人民群眾通過行政復議、行政訴訟等法定渠道,加強對政府機關及其工作人員的監督。加強政府系統內部監督,支持監察、審計部門依法獨立履行監督職責,尤其要加強政府投資項目資金使用、工程招標投標、土地出讓開發、財政轉移支付、政府采購和國有資產轉讓等方面的監督,確保政府運作陽光透明、廉潔高效。

5.加強公務員隊伍建設

建設高素質的公務員隊伍。優化選人用人機制,切實加強公務員隊伍的教育、管理和監督,不斷提高公務員的知識水平和行政能力,進一步提升整體素質,努力建設一支素質高、能力強、作風好的公務員隊伍。深入開展廉政建設和反腐敗斗爭,堅決糾正各種不正之風。

6.建立服務型政府建設的評估制度

必須盡快按照服務型政府的要求,建立以公共服務為取向的,能夠體現科學發展觀的政府政績考核體系,使其真正反映經濟社會的全面進步。要建立一個科學的服務型政府建設考核的指標體系,能夠反映服務型政府建設的實施進度、實施情況以及對社會、經濟的影響。要建立一套服務型政府建設的評估制度,并根據評估結果及時調整服務型政府建設的方向以及措施,使珠海市能在建設服務型政府的道路上走得更好、更遠。

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本文是北京師范大學珠海分校資助課題“珠海市建設服務型政府研究”的研究成果。