農民利益表達制度化空間的拓展途徑

何衛平

摘 要：農民急劇增長的利益表達需求同制度化的利益表達渠道之間的矛盾，使得農民在現實的壓力面前不得不采取非制度化的利益表達途徑。因此，應該拓展制度化農民利益表達空間，完善人民代表大會制度，改革現有信訪制度，擴大政協的類型界別，加強政黨的利益整合功能，從而更好地發揮它們在農民表達利益中的中樞作用。

關鍵詞：農民利益表達；制度化空間；拓展途徑

一種政治體系適應能力強弱的一個標準，就是它對于那些向該體系提出要求的集團所采取的新的政治行動方式是否有能力予以同化、緩和化和合法化。為廣大農民提供制度化的利益表達渠道是現代政體完善和發展的客觀要求。社會學家默頓認為：越軌行為是由社會結構的緊張造成的，即當社會倡導的目標同達到這些目標的制度化手段脫節時就容易產生越軌。借用他的理論，我們不難理解當前農民的非理性抗爭。在鄉村急劇變遷的過程中，農民的各種利益需求不斷涌現。然而，制度化利益表達渠道的缺失讓他們為了實現自己的利益訴求不得采取非制度化的手段，如越級上訪、自殺等。因此，為避免農民各種非制度化的利益表達，當務之急我們不是要廢除已經建立起的各項制度，而是應該完善現有制度，拓展農民利益表達的制度化空間，讓他們的利益訴求能夠在體制內得到充分表達。

一、完善人民代表大會制度

在我們國家，廣大人民當家做主是通過人民代表大會制度予以保證的。人民通過投票選舉人民代表，然后人民代表通過表決決定法律法規和國家發展的重大事項。但事實上，人大代表的比例、監督及制度設計等存在著的問題，極大地影響了其功能的發揮。針對這種情況，筆者覺得應該從以下方面加以改進。其一，擴大農民代表的比例。在歷屆全國人大代表的構成中，農民代表的人數及比例普遍偏低。第一屆為63人，占5.14%；第二屆為67人，占5.46%；第三屆為209人，占6.87%；第四屆為662人，占29.4%；第五屆為720人，占20.94%；第六屆為348人，占11.7%；第七屆農民與工人合占23%；第八屆為348人，占9.4%；第九屆為240人，占8%。數量有限的代表很難將農民的意見充分地表達出來。因此，急需擴大農民代表的比例，甚至有必要實行向農民傾斜的差異式代表制。其二，加強人大代表的監督力度。農民人大代表不是普通的農民，他們是農民群體中的精英。這些原本優秀的小農一旦登上政治舞臺，就很可能卷入文化的沖突和權力的紛爭中。而不斷發生異化，從而慢慢地脫離了“自己的基礎”。返回村莊后，他開始按城市的規則，而不再是按周圍存在的問題來看待事物，他既在城市里局促不安，也不再屬于村莊。這種尷尬的狀態使農民利益表達的能力大打折扣。為了避免一些農民代表脫離農民階層而異化代表身份，就有必要加強對農民代表實行強有力的監督。筆者認為，首先是要建立搜集信息的常規機制。作為農民代表應該經常深入到群眾中去，廣泛征集農民意見。同時要建立述職制度，明確規定一定的時間，保證一定場所和物質條件讓代表定期向選民作述職報告，聽取選民的意見，接受選民的批評，對不稱職的代表要進行懲罰。此外還需要完善罷免制度，以解決代表“能上不能下”的問題。其三，實行人大常委會的專職化。各級人大常委會承擔著人民代表大會閉會期間的主要工作和職能。但多年來，人大常委會幾乎成為一個擺設，沒有發揮其應有的功能。常委會組成人員的年齡偏高，專職委員會的比例偏低，這一現象在廣大農村尤為突出。因此，為了更好地整合農民利益，有必要在農村地區設立“特別專職委員會”，選舉出特別專職委員處理在閉會期間的各項事務。

二、改革信訪制度

信訪是廣大農民利益表達的一種制度化的方式，常見的形式有書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等類型。但目前信訪制度在運行的過程中并未很好地發揮其功能，存在著諸多問題。針對現有狀況，筆者認為需要從以下幾個方面進行完善。

首先，明確各級黨委和政府的責任，加大解決問題的力度。農民信訪出現的根源在于各級黨委和政府及有關的決策部門損害了其利益，信訪是他們最后一根救命的稻草。因此，對于農民的信訪，各級部門一定要給予高度的關注，而不能為了所謂的政績“截訪”，堵塞農民維護其自身權益的道路，這樣只會將矛盾激化而不利于解決矛盾，引發各種群體性事件。各級黨委及有關部門一定要分工明確，按照屬地管理的原則，及時、合法、快捷地處理發生在本地的農民信訪案件。

其次，降低信訪制度的救濟性功能而凸現信訪的監督功能。信訪在一定程度上是法治的敵人，在一個法治的國家里，公民在利益受到侵害的時候首先求助的是法律而不是信訪，信訪的隨意性及非程序性與現代法治思想是背道而馳的。當前的信訪更多體現的是它的救濟功能而沒凸現其監督功能，所以應該重新定位信訪的功能。于建嶸認為：信訪制度長期的治本之策是撤銷各級政府職能部門的信訪機構，把信訪集中到各級人民代表大會，通過人民代表大會來監督職能部門的工作。筆者覺得這個建議比較合理，唯有如此，我們才能更好地體現信訪的監督功能，體現人民當家做主的地位。

最后，信訪制度的改革應該和其他改革配套推行。與信訪制度改革關系最緊密的是司法改革。通過司法改革，降低農民司法的成本，突出司法的救濟功能，讓農民在遭遇不公時首先想到的是求助法律而不是信訪。同時，信訪制度的改革也應該與行政改革聯系起來。如擴大行政聽證的范圍，防止將聽證流于形式；加強陽光政府建設，增強政府信息公開透明度，接受全社會的監督。

三、擴大政協的類型界別

政治協商制度是當代中國的一項基本的政治制度，在民意表達方面發揮了極其重要的作用。但我們也應該看到，這種制度在現實政治場域也存在著諸多問題。例如：協商的形式和程序不夠規范；由于制度設計或者其他原因還存在著效力的局限；政協的提案是否能夠最終納入決策議程具有極大隨意性等等。具體到農民身上，政協的作用就更是大打折扣。從政協主體組成來看，我們很難看到農民的影子，政協的組成人員更多的是根據政協章程由中國共產黨、各民主黨派、無黨派人士、人民團體、各少數民族和各界的代表以及特別邀請的人士組成。在具體的運行當中，政治協商往往是代表本人的政協委員之間的協商，或者是代表政協的委員與代表政府的官員之間的協商，委員的界別角色沒有凸現，委員與界別的關系不明確。因此，寄希望于政協來表達農民的利益是“遠水解不了近渴”。為充分發揮政協在農民利益表達中的作用，當務之急是要增加更多類型的界別，尤其是農民群體。而要做到這一點，又需要改變政協委員現有的產生機制。在我們國家，政協委員的產生首先要經過參加政協的各單位提名推薦。如果推薦由單位進行，那些非公有制經濟人士、新興農民代表等，恰恰都是一些無黨無派甚至無單位的體制外人士，誰來推薦他們本身就是一個問題。因此，筆者認為在廣大農村可以借助村民自治組織——村委會的推薦，把有熱情、有能力的人士納入到現行的政協組織之中，從而更好地發揮農民政協委員在農民利益表達中的作用。

四、加強政黨的利益整合功能

利益整合是社會發展對政黨提出的基本要求。在一個階層分化的社會里，各個政治主體受利益驅動，通過各種方式向政治系統表達自己的利益訴求，力求在權力資源的分配格局中占據一個相對有利的位置。如何整合各階層的利益始終是執政黨考慮的重要問題。伴隨著鄉村社會的轉型，鄉村涌現了許多新的問題，如城市化過程中失地農民的問題，農民工的就業問題等等。作為一個執政黨它需要從國家發展全局的角度考慮，權衡各階層的利益，而不是在任何具體情形下都代表農民階層的利益。于是，黨有時出于政權穩定考慮也默認一些有損農民利益的政策出臺。同時，由于門檻過高，農民黨員的比例相對較少，這也在一定程度上制約了政黨制度在農民利益整合方面的功能發揮。為改變這種格局，筆者認為需要從以下三個方面作出努力。其一，完善溝通和表達機制。利益的溝通和表達是利益實現的關鍵環節，沒有利益的溝通和表達，利益的整合功能就難以實現。通過發展黨內民主和社會民主，充分借助現代各種媒體，廣泛地收集各個階層的愿望、利益和要求，并及時地對這些信息作出綜合考量，尤其是對于農民這一弱勢群體的利益訴求，我們黨更應該充分利用現有的渠道主動去收集他們的意見，在黨的重大方針政策制定中充分尊重并考慮他們的利益訴求。其二，建立合理的利益補償機制。在中國漸進式改革的背景下，作為一個代表各階層利益的執政黨需要更加重視對農民的利益加以保護，對于農民在利益調整過程中的損失應該想方設法給予合理補償。同時，應不斷擴大黨的群眾基礎和階級基礎，將農村中的一些先進分子吸收到黨的隊伍中去，完善黨派的政治協商等等。其三，執政黨還需要廣開其他渠道。如通過發揮知識分子代言人的作用；挖掘農村村落的傳統資源，如體制外精英的作用，傳統宗族、宗教的影響力等等，以便更好地發揮其利益整合功能。

參考文獻

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（作者單位：西華師范大學管理學院）