數字城管業務系統建設初探

摘要:通過對當前傳統城管工作模式中的一些不足的分析和總結，以貫徹科學發展觀為指導思想，通過對已試點運行數字城管業務管理系統的城市，如南京、揚州、蘇州等的城管績效分析比較，結合未來城市信息化的總體趨勢，提出數字化城管業務系統的整體解決方案。方案中概況闡述數字化城管概念、管理架構、管理模式等內容;在對數字城管重點部分研究、闡述的同時，充分利用通信運營商的各種優勢，積極探討其參與數字城管系統建設的必要性、重要性以及與城管部門的雙贏點，并對通信運營商參與數字城管的共建模式，提出了一些思考。

關鍵詞:數字城管;GIS;系統平臺;通信運營商

中圖分類號:TP311文獻標識碼:A文章編號:1009-3044(2009)24-6707-05

Digital Urban Management of the Business System Discussion

SUN Feng

(Jiangsu Posts Telecommunications Planning and Designing Institute Co.， Ltd， Nanjing 210001， China)

Abstract: Urban Management on the current through the traditional mode of a number of shortcomings in the analysis and conclusion， in order to implement the scientific concept of development as the guiding ideology， by the number of urban management has been running pilot operations management system for cities such as Nanjing， Yangzhou， Suzhou， such as the Urban Management Performance analysis and comparison， combined with information on the future of the city's overall trend of the number of urban management of the overall business system solutions. Overview of the program in the concept of digital urban management， management structure， management， etc.; UMPAP focus in part on the number of studies， set out at the same time， make full use of the various telecom providers to actively explore their participation in the construction of the number of urban management system the necessity and importance of the win-win points UMPAP sector and telecommunications operators to participate in the build number of urban management model， put forward some thinking.

Key words: digital urban management; GIS; system platform; communications operators

一個城市城管部門的管理的水平直接反映到城市整體形象、國際化程度、城市的競爭力和投資環境。目前省內很多城市，很多地區城管業務數字化程度還不高，管理人員也沒有按照網格化管理要求進行劃分，很多業務的內部管理還依靠手工紙質臺帳，外部管理基本還是靠傳統的人員定點定崗進行。在城管工作量越來越大、工作內容越來越復雜、城管部門人員越來越多、管理成本越來越高的今天，眾多城管工作人員工作依舊積極努力，但受傳統業務操作模式的影響，城管工作的績效和質量卻沒有得到顯著提高。基于此，新型的、數字化的城市管理業務系統應運而生。

宏觀的數字城管系統是一個集技術基礎、管理流程、人文文化、法律依據、經濟制約、行政干預為一體，為提高城市管理質量和效率的一種新型的管理系統范疇。本文涉及到的數字城管系統內容，僅從技術角度出發，通過智能化及信息化科學手段，對城管工作流程、工作策略進行技術響應，結合江蘇省城市管理部門關于社區干部、執法隊員、執法協管員、門前三包協管員、保潔員“五位一體”的新型管理模式，為城市管理工作提供一套完整的、可行的、高效的技術解決方案。解決方案以空間地理信息為基礎，廣泛采用城市規劃、建設、管理的數字化應用技術，全面推進城市管理信息化，提高政府運作效率，有效降低政府的管理成本，加強政府和社會公眾對各權力機構業務運作的監管和為公眾服務的水平。

1 數字化城市管理業務系統解決方案

數字化城市管理系統的總體建設思想是:應用計算機網絡技術、無線通信技術、“3S”空間信息技術、行業實體庫技術等先進技術手段，實現城市部件和事件管理的數字化、網絡化和空間可視化。創新城市管理模式，再造城市管理流程，建立一套科學完善的監督評價體系，實現政府信息化建設相關資源的共享，提高城市管理水平。

具體建設思想是圍繞城市管理的綜合內容、管理范圍和考核標準，提出符合建設部標準的數字城管新模式。通過實施數字化城市管理，實現城市管理由被動管理型向主動服務型轉變，由粗放定性型向集約定量型轉變，由單一封閉管理向多元開放互動管理轉變，實現城市“科學、嚴格、精細、長效”的管理。

1) 資源共享，構筑一個統一的綜合平臺。運用現代信息技術，充分利用已建的政府公共資源(現有的電子政務網、城市地理信息系統等)，構建基于“3S”技術統一的城市管理綜合信息平臺，對城市部件進行系統編碼和精確定位，實現城市管理信息的準確采集、網絡傳輸和實時管理。

2) 建立全區一體化、統分結合的城市綜合管理運行體系，搭建一個集中、高效的城市管理平臺。將數字城管系統涉及到的各相關部門的綜合管理指揮中心，監督中心，信息中心，服務中心，考核中心鏈結成為一體，通過一個系統平臺即可進行流水辦公。

3) 統一建設標準，拓展服務功能。統一網格管理數字平臺的建設標準，包括電子地圖、物理網格區劃、事件部件編碼、信息交換和接口等標準，使該系統具備擴展覆蓋到其它部門和管理領域的功能。

4) 提高管理效率，提升公共服務質量和水平。為市民提供快速、優質、高效的綜合服務。

5) 建立巡查員的動態巡查，無線取證、綜合考核、定位軌跡為核心的自動巡查機制。

1.1 業務流程分析及設計

根據對眾多城市管理部門的調研，其工作環節基本為城市部件(突發事件)、各級專業(管理)部門、監督工作人員、相關部門及領導或公眾、監督指揮中心五大環節，工作流程如圖1所示。

根據對城管工作業務流程的分析，數字城市管理系統的工作流程可分為六個階段:數據采集階段、問題登記核實階段、立案階段、任務分派處理階段、核查結案階段、綜合評價階段。

1.2 系統架構及組成

數字城管業務系統從載體類型上分為軟件系統平臺及硬件基礎設施系統兩個部分，軟件系統主要分為數據庫、服務層、城管業務平臺監督中心指揮平臺、城市管理網、和系統的外部接口建設。硬件系統為服務器、計算機網絡、無線網絡數據存儲及數據備份系統、呼叫通信手機、信息采集(音視頻)系統等。

系統框架結構圖如圖2。

數據庫為城管專業業務系統數據庫群。

服務層主要為應用系統服務支撐，包含工作流、消息服務、表單服務等一系列服務組件。城管業務平臺層主要提供受理指揮、行政執法、行政許可等城管日常業務。

監督指揮中心平臺層將根據建設部關于數字化城管系統建設標準要求以及高新區城管實際需要開發監督指揮中心軟件平臺。

外部接口主要為橫向部門、條線部門間的數據交互提供系統接口。

從系統應用方面劃分，數字城管業務系統主要分為:

1) 無線采集系統

2) 監督指揮中心平臺

3) 城管業務平臺

4) GIS業務應用系統

5) GIS信息數據庫

6) 通信呼叫中心平臺

數字城管業務系統中的6種應用分類，集中了當前不同城市、不同地區進行數字城管系統的一些共性建設，下面將對這些共性系統進行概況闡述。

1.3 系統功能及應用

1.3.1 無線采集系統

包括話音通話功能、短消息收發功能、網絡數據通訊、拍照、錄音、攝相功能、手機定位等手機基本功能。包括地圖的查詢顯示、地名地址與地理編碼定位、信息標注等功能，支撐應用系統的開發。

案件報送功能，實現城管員在現場，利用“無線通”手機的拍照、錄音、攝相功能以及地圖查詢顯示、名址定位、案件報送軟件模塊，完成案件信息的采集與錄入，完成案件信息的無線網絡報送。

無線采集系統工作示意圖如圖3。

1.3.2 監督指揮中心平臺

系統的體系結構如下圖所示，分數據庫系統、基礎支撐系統和案件受理、案件定位、城管員協同、案件辦理協同、城管員查詢定位等應用系統。

指揮子系統供城市管理監督指揮中心辦公人員使用。該系統主要實現從受理、指揮、處理、協同辦公的一體化城市管理工作。

指揮處理功能主要包含:問題的派遣、專業部門處理、結果反饋功能。

通過指揮工作子系統，實現了一種全新的城市管理模式，為全面整合政府職能，創新城市管理體制，解決以前城市管理工作分工不明，部門與部門之間信息溝通不暢的問題提供了技術支撐。

1.3.3 城管業務平臺

城市管理業務平臺是基于城管局自身業務為基礎，融合先進的管理技術和管理方法，實現城管局自身業務管理的信息化、數字化管理系統。該系統主要完成城管局日常的行政執法、行政許可、城市維護等業務登記、審批、查詢、統計等管理工作。其具體業務功能的實現細節和方式必須遵循城管業務的實際情況。

業務平臺工作示意圖如圖4、圖5、圖6。

數字城管業務平臺是數字城管系統的核心所在，絕大部分的城管業務都將通過此平臺進行信息交換、信息更新，因而城管業務平臺系統是一個集成性要求高的系統，作為聯結其他系統的樞紐，數字城管業務平臺要實現與其他系統的數據交換與共享，必須對現有的資源進行整合，系統的整合有四種方式，即應用整合、界面整合、流程整合、數據整合。

城管業務平臺系統主要為以下幾個應用方面:

1) 行政執法管理:執法管理處是城管局城管的關鍵業務，其業務內容比較復雜，主要是針對城管7大類業務的違章現象所進行的違章通知、案件審理、督查管理、110聯動以及對執法案件的統計、分析工作。

2) 督察管理:督查管理用于督查中隊對于重大事件、長期不能處理以及領導委派的任務進行處理。主要包含督查通知、督查處理、統計分析、人員考核等功能。

3) 行政許可管理系統:行政許可管理系統主要實現城市管理中所涉及的戶外廣告、道路開挖、路燈遷移、臨時占道堆物、設攤經營、行政備案等各類行政許可項目的審批。

4) 城市維護管理:城市維護管理主要綜合圍繞“美化、亮化”工作進行，主要包含:景觀燈管理、水景燈管理、路燈管理以及綠化管理、環衛管理和市政設施管理功能。

5) 車輛人員調度管理:車輛人員調度系統主要實現人員及車輛的指揮、調度管理城管通系統主要是針對城管局執法人員在現場執法時進行應用。同時提供日常城管局內部辦公的手持處理功能。主要包括移動執法子系統、廣告審批子系統、和人員定位子系統和信息轉發平臺兩大部分。

6) GIS業務應用系統

這里所指的GIS應用子系統是指通過調用共享式GIS平臺的基礎功能，同時根據數字城管自身的業務需求，而在監督指揮中心軟件平臺上開發的應用系統。該子系統的實現需要由高新區GIS共享平臺提供標準的訪問接口及GIS圖層操作權限。

GIS應用子系統主要包含以下幾大功能:

地理編碼管理、地圖數據管理(地圖圖層分類數據、地圖圖層信息)及其所包含的各種地物要素管理，城市部件管理。地理編碼管理是把具有地理位置的信息資源賦予地理坐標、進而可以為計算機所計算的方式。通過地理編碼，將城市現有的地址進行空間化、數字化和規范化，在地址名稱與地址實際空間位置之間建立起對應關系，實現地址空間的相對定位，可以使城市中的各種數據資源通過地址信息反映到空間位置上來，提高空間信息的可讀性，在各種空間范圍行政區內達到信息的整合。通過地理編碼技術對城市部件進行分類分項管理，最終實現城市管理由盲目到精確，由人工管理到信息管理的轉變。

7) GIS信息數據庫

在數字城管建設中，需要先進的城市管理方法使數字城管能夠高效運行，所以數字城管建設需要在GIS地理信息平臺之上，結合了先進的單元網格、城市部件、城市事件管理法，來實現對城市的精細化、高效化管理。

① 城市單元網格:

在數字城管建設中，需要先進的城市管理方法使數字城管能夠高效運行，所以數字城管建設需要在GIS地理信息平臺之上，結合了先進的單元網格、城市部件、城市事件管理法，來實現對城市的精細化、高效化管理。

② 城市部件:

城市部件數據普查和建庫工作在數字化城市管理系統建設中非常重要，是項目建設與運行的前提和基礎，其目的是要建立穩定、適用、合理、科學的單元網格數據庫、城市部件數據庫、地理空間框架數據庫，為數字城管系統建設和運行提供必要的空間數據支持與地理信息服務。這項工作完成的好壞不僅與空間數據庫的質量好壞息息相關，而且將直接影響到整個系統的運行效率和效果，所以在項目建設中具有非常重要的意義。

③ 城市事件:

城市事件應按照其性質和特點劃分為大類和小類，主要為市容環境、宣傳廣告、施工管理、突發事件、街面秩序、擴展事件六大類，根據GB/T 2260的規定執行其事件編碼進行事件排行，便于查詢事件的流程化以及處理查詢。

1.3.4 通信呼叫中心平臺

結合數字城管的實際需求，需要有一個具有開放性、可伸縮性、高性能的呼叫中心平臺。且要能夠根據業務的需要實現快速構建、靈活配置，提供廣泛的業務支持。該平臺地融合先進的CTI技術，最大程度滿足政府部門的業務和成本需求。

社會公眾可以通過利用電話、傳真、電子郵件以及因特網等手段向城市管理人員反映關于燈光、綠化、市容、噪音、道路侵占等問題的投訴和咨詢，從而為城市管理部門建立起暢通的信息渠道和反饋機制，提高管理水平。

同時，監督指揮中心子系統可與其他子系統如監督受理子系統、協同工作子系統等實現互聯互通，構建信息共享的城市管理監督指揮中心系統平臺。當監督指揮中心人員接到市民的舉報或者投訴后，可通過受理指揮監督系統將投訴分類后自動派發轉送給相關部門做進一步處理。

1.4 技術小結

上文為數字城管系統六個重要組成部分的概括介紹，六個系統涵蓋了數字城管系統的信息采集、信息處理(交互型)、信息發布三大環節，通過這六大系統可以構建出一個管理區域基本的數字城管業務平臺系統。各個城市、地區在這個基礎上可以根據各自的特點，對這些系統進行符合自身需求的添改，以建設具有自身特色、符合自身需求的數字城管平臺系統。

在未來城市信息化的總體趨勢下，數字城管系統不僅僅會提高自身系統平臺的容量、質量，更多的發展趨勢是提高對多系統的融合性和對共用資源的整合及利用。

數字城管系統，將與當地政府信息系統這個大平臺進行融合，

2 數字城管系統運營模式初探

2.1 建設模式

目前數字城管系統的運營模式是以政府城管部門為主體，其他方如軟件平臺開發商、通信運營商為配合進行。

南京市玄武區數字城管系統目前在江蘇省城市數字城管建設中排名第三，其建設模式、運營模式都具有一定的參考價值，下文將以玄武區數字城管系統為例，同時參考鼓樓區、建鄴區數字城管系統，對其運營模式進行研究，進行分析和總結。

政府部門工程項目一般由政府相應部門牽頭，通常有以下三種建設模式:

1) 政府自建。

2) 委托第三方建設，政府租用。

3) 政府牽頭，多方合作。

考慮到政府部門在管理過程中的主導作用，目前政府類項目工程，采用委托第三方建設，政府租用的這種建設模式較少，偶爾有之，范圍也較為狹窄;政府自建項目，由于專業涉及面廣，投資較大，目前采用的程度也不是很高;對于第三種“政府牽頭，多方合作”的建設模式，由于可以實現多方資源充分利用、合理調配、多方共贏，是現在政府類項目工程普遍流行的建設模式。

玄武區數字城管系統建設以第三種模式為基礎，進行一些調整。在整體系統中，城管部門以主導身份參與建設，承擔主要投資部分。軟件平臺系統上，由開發商和城管系統各自承擔50%費用，同時簽訂五年軟平臺系統維護、升級的有償服務合同。通信運營商未過多參與系統建設，只提供一些使用套餐等網絡服務。

通過“政府牽頭，多方合作”這種運營模式，城管部門大大節約了投入成本，并使其他參與方最大發揮各自的專業優勢，實現了資源利用的最優化組合。

2.2 收益模式

通過數字城管系統的采用，使城管工作流程更加快速、處理及時、責任明確、取證客觀，信服度高，使城管部門的工作績效得到極大提高，基本擺脫傳統管理工作的“人海戰術”，大大減少在各種管理工作中、檢查工作中“費力不討好”的尷尬情況，從而得到上級部門、本部門工作人員、公眾的一致贊揚。

在出色完成各種工作任務的同時，數字城管系統的采用，使城管部門大大減少了人員、車輛等資源的投入，大大減輕了經濟負擔。在人員管理方面、調度方面也更加清晰，通過GPS等系統的使用，對工作人員的工作考核上也具有了客觀依據。

由于數字城管取證客觀、信服度高，很多以往緣由難辨的糾紛現在也大幅度減少，有利提高工作人員對工作精力時間的分配;而且數字城管系統使城管部門同其他部門的工作界面分工更加明確，責任明確，減少工作扯皮、推諉，提高了工作效率的同時，提高了公眾和上級部門的滿意度。

3 通信運營商參與數字城管建設及運營模式的幾點思考

在數字城管系統建設的過程中，通信運營商發揮著重要作用，通信運營商可以在利用自身網絡優勢的基礎上，積極主動參與數字城管的建設，同時更要積極參與數字城管系統的擴容、升級等二期工程，以達到共建共享，雙贏雙惠的良好效果。對于通信運營商參與數字城管系統建設的共建模式以及將來運營模式，本文僅做一些不成熟的思考，僅供參考。

通過對南京市城管部門領導、系統管理員、執法隊員以及通信運營商相關部門的走訪和了解:目前通信運營商在已建成的數字城管項目中，參與作用還只停留在網絡服務層面，在隨后的運維工作中，也只做了一些被動的維護服務。

在玄武區數字城管系統的建設初期，對于網絡基礎的建設方面要求較多，要求也較多，城管部門同電信、移動等通信運營商也進行多次洽談，通信運營商除為城管通提供的GPRS專線外，只為城管部門提供了一些網絡使用套餐，沒有憑借自身的專業優勢對城管部門進行引導，沒有對數字城管系統進行更深入的擴展，如安監系統、平安城市、系統擴容性、兼容性建設等。在建設初期，城管部門曾有通信運營商參與進來，共同建設的一些設想，主要體現在服務器、數據存儲如磁盤陣列柜、安監系統等，希望通信運營商能承擔一部分投入，并對這些技術含量高的設備進行托管服務，但因種種原因，這些設備還是由城管部門自購并自行管理維護，從而使城管部門投入了更多成本，而后因專業技術力量的相對薄弱，運維問題也對城管部門帶來一定的困擾。

目前政府對數字城管系統的重視程度和建設投入力度正逐年增加，對數字城管整合程度的要求也越來越大，如南京2008年提出的“三項整治”，已明確要求列入數字城管系統中，而在2009年，則要求數字城管系統與公安、交通安監系統聯網，要求數字城管系統逐步融入市政府信息平臺中。以玄武區數字城管為例，在一期建設中，政府計劃投入為500萬，實際590萬竣工，在2008年初，玄武區數字城管系統被評為江蘇省行政項目典型工程，政府擬對玄武區數字城管的二期建設投入1100萬，可見政府對數字城管系統的重視程度是非常突出的。從另一個角度看，一系列政令對數字城管系統的建設提出了更高要求，由于數字城管系統的管理范圍和管理層次的變大，也使眾多技術問題更加突出，如系統間接口方面、資源協調方面、相同系統不同建設架構的融合方面、GPS軌跡問題等等，單純以城管部門、平臺軟件開發商、GIS服務商的力量已無法對這些問題進行圓滿解決，因而城管部門也希望通信運營商能提供一些有力支持，這為雙方互惠合作提供了有利契機。

綜合以上包括對已建成、待發展的數字城管系統的建設中，通信運營商所起作用的分析和總結，對通信運營商參與數字城管建設的共建模式，特別是通信運營商投資、收益模式，本文提出一些思考，主要有以下幾點:

1) 通信運營商在數字城管系統的建設中，首先要充分利用在通信技術、網絡資源等領域的專業技術優勢為城管部門提供先進的、高質的通信服務。

2) 在數字城管系統的建設中，運營商要更加積極主動一些，主動引導，積極參與到數字城管系統的規劃、建設當中。一方面從技術角度，對城管部門提出的數字城管系統建設進行合理的必要的完善，另一方面，對一些運營商有能力、有優勢的系統建設工程，應進行積極爭取。對于一些優勢尚不明顯的系統，也應積極應對，可以通過這些系統的網絡、通信等環節作為切入點，進行必要投入，進行合理滲透。

3) 在與城管部門及其他相關部門對數字城管系統進行共建時，運營商可以根據具體工程進行一些適當的投入，主要體現在設備如服務器、交換機、數據存儲等設備方面，包括對應的委托管理等服務;可以根據需求情況，對運營商原有資源進行調整、分配來實現對數字城管建設的資源參與、技術參與。

4) 安全監控系統始終是數字城管建設的重點系統，并且政府要求其逐步與市公安、交通、環衛等部門聯網，逐步融入平安城市這個大平臺中。根據數字城管這些擴展性高的特點，運營商應積極主動一些，選擇是否承接這一部分項目工程的建設，亦可在建設過程中承擔一部分費用，進行一些必要的、適當的投入，不僅可以為城管部門緩解投資負擔，展示合作誠意，同時更重要的是可以在未來數字安監系統、信息平臺的整合時期，為運營商的合理參與、合理收費奠定有利基礎。

對于通信運營商在數字城管系統共建工作中的收益模式，主要從以下幾點考慮:

1) 為城管部門提供網絡、通信服務，獲取相應的服務費用。

2) 承擔數字城管部分系統的建設，獲取相應利潤。

3) 通過對服務器、交換機、數據存儲設備的共建投入，為城管部門提供托管服務，逐年收取服務費用;或者根據事先約定，逐年對所投資部分進行資金返還和獲取相應利潤。

4) 對安監等系統的投入，可以以運營商為建設主體，通過租賃形式對城管部門開放，獲取傭金，或者根據數字城管安監系統升級頻率快、維護頻率高的特點，通過免費建設、定額服務來獲取服務費等利潤。

5) 運營商在數字城管系統的二期建設中，通過對一期工程中重要系統的部分物權、雙方約定、服務順承等一些鋪墊性投入，爭取以建設主體身份參與數字城管的二期建設，爭取對工程的“接盤”，獲取更多的合理利潤。

以上僅為對運營商參與數字城管系統建設的一些不成熟思考，在數字城管系統的建設及管理上，運營商應根據實際情況，與政府城管部門、建設方等部門采用靈活、切實的合作模式，互相取長補短，進行合作;在充分發揮運行商在信息化建設中優勢的同時，有效保證各方投資以及利益。

4 結束語

隨著以計算機和信息網絡技術為代表的現代科技的飛速發展，城市規模以及城市環境、居民生活也發生了翻天覆地的變化，很多以往的城管工作管理模式、工作操作模式必將隨之改變，以適應新的城市，新的需求。在城市信息化這樣的發展趨勢推動下，數字城管系統憑借其定位準確、流程先進、信息及時、查詢快捷等綜合特點，解放了傳統管理模式所需的大量人力、物力投入，極大提高了工作績效。事半功倍的良好結果是政府、工作人員，居民群眾的共同期望，因而數字城管系統會在不久的將來，迅速融入各個城市的城管工作建設中。在數字城管系統的建設過程中，通信運營商發揮著重要作用，在科技進步，時代進步，競爭激烈的今天，先邁出一步即領先一步，對于運營商，要積極主動一些，用發展的眼光看問題，積極、主動參與數字城管系統的建設，可以根據具體項目的實際情況，做一些適當的投入，合理讓步，合理滲透，結合數字城管系統更新周期短、二期項目上馬快等特點，爭取在數字城管后期建設工作中占取主動地位，爭取以建設主體身份參與數字城管的二期建設，在合理范圍內獲取最大化利潤。

參考文獻:

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