談農村土地糾紛的調解與仲裁

隨著我國農村經濟改革的逐步深入，農業經濟迅速發展，農民生活水平日益提高，農村呈現繁榮景象，但在以家庭承包經營為基礎的農村土地承包經營管理過程中，由于一些客觀原因及管理的疏忽，給土地糾紛留下了許多引患。農村土地承包經營權糾紛的調解與仲裁工作已經提到重要日程，事關農村和諧穩定，現就農村土地糾紛的調解與仲裁談一下自己的看法。

一、目前呼瑪縣農村土地糾紛調解與仲裁的情況。

呼瑪縣各級農村土地仲裁機構在地方黨委、政府的直接領導下，依據國家政策法規，根據爭議的事實，合情、合理、合法地調處農村土地承包糾紛，在村級設調解小組，鄉（鎮）設仲裁委員會，縣級設仲裁委員會。發生土地糾紛案件時，首先由村委會進行調解處理，調處不成的到鄉（鎮）政府或其所屬的農業承包合同仲裁委員會處理，再不服的到縣級農業承包合同仲裁委員會申請仲裁或直接向人民法院起訴。多年來，各級農村土地仲裁部門在黨委、政府的支持下，在上級業務部門的指導下，對發生的農村土地糾紛案件都積極進行認真調查，及時調解和處理，化解了諸多土地爭議，為穩定農村土地承包，發展農村經濟做出了很大的努力。近年來，農村土地糾紛率有上升趨勢，其原因是多方面的，農村土地仲裁部門的工作繁重而艱巨，需要從各方面給予支持和加強。

二、糾紛產生的原因

1.惠農政策。農村稅費改革后，國家免征農業稅、鄉、村免收村提留、鄉統籌，取消了農村義務工和勞動積累工，同時，對耕種的農戶給予糧、油、子種等各種補貼，國家惠農政策的不斷增多，農民對土地的重視程度越來越高，原來棄耕、退耕的農戶紛紛回來要地。

2.農業機械化的發展。隨著現代農業科技的進步、農村生活水平的提高，促進了農業機械化的發展，可耕種的土地幾乎都被開墾起來，甚至相鄰耕地的地隔子也被耕種了，許多農戶的實際耕種面積大于承包合同的面積。

3.二轉土地延續承包工作做的不扎實，沒有很好地按法定程序調整和發包農村集體耕地。呼瑪縣1998年下達了《呼瑪縣延長土地承包期工作實施辦法》的文件，并依此進行了呼瑪縣第二輪延長土地承包工作，由于有的鄉（鎮）、村屯在執行過程中流于形式，沒有嚴格執行有關規定，沒有召開村民大會確定新一輪土地承包方案，而采取自然過渡，對收回承包地和增加人口重新發包土地沒有嚴格執行縣及上級的有關政策，出現了許多違法收回、違法發包的問題，土地承包承包工作透明度不夠。另外，有些村機動地面積超出規定的5%的標準，有的甚至將部分村民的承包地當作機動管理，不給簽定承包合同，有的將原承包期內的非法承包地順延到二輪承包期，簽訂了30年的承包合同，辦理了土地承包經營權證書。

4.檔案管理不完善。1984年開始的呼瑪縣第一輪土地承包的各村承包方案、各戶的承包合同、地形圖等原始發包記錄及相關詳細資料至今已沒有或不全，特別是有法律效力的資料丟失嚴重，有的村甚至二輪承包時的承包方案、承包標準、面積、人口也不準確，缺少承包期間各農戶承包面積變動的記錄，為糾紛查證工作帶來困難。

5.農村戶籍管理不當。未經村民大會同意，甚至未經村委會同意，外地村民遷入本村，造成該村人口增加，特別是二輪承包前，新遷入的農業人口在二輪承包時與原承包期內的人口爭地，增加了人地矛盾。

6.村級行政單位管理不明確。有的鄉（鎮）存在著非行政村、非村辦企業、非企事業單位的農業集體戶，有的戶口在某村，有的根本就沒有村；有的幾戶或十幾戶有一片地，有的在別的村也有承包地，行政管理上的混亂導致土地管理上的混亂，而引發土地糾紛。

7.發包方與承包方的承包手續不健全。在二輪土地承包中有的家庭承包農戶的部分承包土地沒有簽訂承包合同，被村委會作為機動地管理，致使實際承包地與合同面積不符；有的承包期限不足30年，3年、5年一簽定;有的土地承包合同發包方與承包方簽字、蓋章手續不全;有的承包合同或土地承包經營權證沒有寫清楚承包地的四至鄰界;有的村在二輪承包時沒有確定承包共有人，成為后來糾紛的起因。

8.村與村的邊界不清。農戶揀種摞荒地已耕種多年，并與一村形成事實承包關系，但因兩村行政區劃不清發生土地權屬爭議，而引發承包經營權糾紛。

三、農村土地仲裁存在的問題

1.法律、法規建設滯后。自1984年農村土地承到2003年3月1日《中華人民共和國農村土地承包法》實施間隔20年，又三年后《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》出臺，2008年12月22日《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛仲裁法（草案）》初步通過全國人大黨委會審議，2009年4月20日農村土地承包經營糾紛仲裁法(草案)提請十一屆全國人大常委會第八次會議第二次審議，由此而導致地方法規也隨之滯后，基層仲裁機構缺少具體的操作性強的法律依據，由此給農村土地仲裁工作帶來很大困難。

2.仲裁機構不健全，力量不足，業務人員素質低。農村土地仲裁機構的成員全都是兼職人員，政策法規水平、業務能力等并不很專業，很多是邊學邊干，邊干邊學。農村經濟管理中心成為糾紛處理的主要力量，其他部門配合得很弱。而農村經濟管理部門人員少，業務量大。全縣各鄉（鎮）現在平均編制3人，實際工作人員2人，平均本專業人員1人，專業人員外借，非專業人員借入現象普遍存在。基層的經管干部不僅要承擔本職的十來項專業技術工作，還要承擔政府的防火、防汛及包村的各項中心工作，工作起來有一種“小馬拉大車”的感覺，有的案件甚至半年還沒有時間處理。

3.政府行政處理與仲裁機構的仲裁混淆。一方面，二者受理對象不同，農業承包合同仲裁委員會負責對本行政區域內有農業承包關系的土地糾紛進行仲裁，對于沒有形成承包關系的土地權屬爭議由政府進行行政處理。另一方面是二者處理程序不同，農村土地仲裁目前實行的是二級仲裁，即對鄉（鎮）仲裁委員會的裁決不服的，可以向縣級仲裁委員會申請仲裁，但農村土地仲裁不實行終審仲裁制。對任何一級仲裁機構的裁決不服的可向人民法院起訴。而土地權屬爭議，對鄉（鎮）人民政府的行政處理決定不服的，可向縣人民政府申請復議，也可直接向人民法院起訴或復議后向人民法院起訴。有的鄉（鎮）將所有的糾紛都進行仲裁處理，有的應仲裁裁決的卻進行簡單的行政處理。

4.行政干預。由于有的鄉（鎮）在處理糾紛時，政府怕引發更多的糾紛或村民上訪事件、行政復議等，而有意拖延或將應行政處理的爭議進行仲裁處理，不能公正處理的現象時有發生，仲裁機構獨立仲裁受到影響。

四、 加強農村土地仲裁管理的建議

1、加強政府對仲裁工作的指導和支持。農村土地承包經營糾紛問題復雜，專業性和政策性較強，應當發揮政府的指導和扶持作用，以保護農民權益、保證仲裁工作質量、避免農村土地承包經營糾紛仲裁出現偏差。重視運用調解、仲裁雙渠道化解糾紛。調解是具有中國特色的糾紛解決方式，是維護社會穩定的重要保障之一。為了切實把矛盾和糾紛解決在基層、化解在萌芽狀態，應當充分發揮鄉鎮人民政府和村民委員會在仲裁前的調解作用；進入仲裁程序后，凡是能夠調解的，仲裁庭也要盡量調解，盡可能幫助當事人高效、便捷地解決糾紛。

2.建立健全法規制度，依據國家的政策、法規，結合本地實際情況，及時制定具體的符合本地實際的農村土地承包經營糾紛仲裁制度，按法定程序調解、仲裁.，使農村土地仲裁機構有法可依，便于按規操作。土地承包經營制度是我國的獨創，在仲裁受案范圍的確定上要最大限度為農民解決糾紛提供服務；在仲裁受理條件上從方便農民出發，實行申請仲裁；在仲裁程序上要適當簡化，允許當事人口頭申請、答辯等。

3.推進仲裁機構建設，按法定程序組建仲裁委員會，實行仲裁員聘任制，掛牌督辦制，實施權、責、利相結合，堅持公開透明。加強領導，協調各部門，配齊配強專業技術人員，增強力量，減輕額外負擔，認真培訓在崗人員，提升工作人員的業務能力。

4.處理好仲裁制度和司法制度的關系。仲裁要取得人民法院的支持、配合，完善裁決執行，同時，仲裁不實行“一裁終局”， 對當事人不服裁決的，允許向人民法院起訴，由人民法院對仲裁實施監督。另外，協調相關部門，嚴格戶籍管理。凡落戶農村的，必須經村委會同意蓋章，法人代表簽字，鄉（鎮）政府把關。

5.規范政府與仲裁機構的關系。人民政府要加強對仲裁工作的指導，有關部門要按照職責分工，支持仲裁機構開展工作，解除行政干預，仲裁庭實行依法獨立仲裁。仲裁工作經費納入財政預算予以保障。

6.明確單位歸屬。對于行政管轄不清的農戶，由政府確定所屬行政村，明確其土地權屬。

7.對歷史遺留問題，堅持“大穩定小調整”的原則，在穩定農村土地承包關系的前提下，有什么問題解決什么問題，不能推倒重來搞重新發包，要將矛盾化解在基層。

8.加強檔案管理，保存好現有的土地承包資料，建立健全土地臺賬，明確各村、各戶的土地邊界。

尊重歷史和事實，依法、客觀公正地處理農村土地糾紛，是時代賦予我們的重任，讓我們為穩定農村土承包關系，發展農村經濟共同努力。