中國地方旅游法律環(huán)境分析

摘要:中國地方旅游法律是旅游法律環(huán)境的重要組成部分，直接決定了地方旅游的發(fā)展方向。本文研究分析中國地方旅游法律文件效力發(fā)揮、各地旅游立法、旅游執(zhí)法的忽視、地方旅游法規(guī)的滯后性中存在的諸多問題，給出建議推動旅游法規(guī)發(fā)展。

關(guān)鍵詞:地方旅游;法律環(huán)境;立法體系

一、地方旅游管理?xiàng)l例基本情況

地方旅游管理?xiàng)l例是指省級人大常委會或人大通過和頒布的、目前仍在使用的地方性旅游法規(guī)，是地方旅游法律體系中的“憲法”，起到重要的統(tǒng)領(lǐng)作用，也是地方旅游法律環(huán)境評價(jià)的重要指標(biāo)之一。其頒布與否、頒布時(shí)間、主要內(nèi)容的規(guī)定、修訂狀況等都在一定程度上反映了地方旅游業(yè)發(fā)展及旅游法律環(huán)境的成熟程度。

二、地方旅游法律體系現(xiàn)狀分析

1.框架構(gòu)成有一定出入。就旅游法律體系主體框架而言，各地基本形成，不同地區(qū)旅游法律體系框架的豐富程度有比較大的出入。地方旅游管理?xiàng)l例出臺，并不意味著地方旅游法律體系的完善。在我國，大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市旅游法律體系都不夠完善，地方旅游立法在旅游業(yè)許多相關(guān)領(lǐng)域仍是盲點(diǎn)。從旅游業(yè)發(fā)展起步的時(shí)間和速度的角度分析，越是起步早、發(fā)展快的地區(qū)，旅游法律體系越是完善;相反旅游業(yè)后發(fā)展地區(qū)，盡管旅游業(yè)發(fā)展速度較快，但相應(yīng)的法律法規(guī)沒有及時(shí)制定，旅游法律體系存在較大缺欠，這也是旅游業(yè)后發(fā)展地區(qū)存在的較為普遍的現(xiàn)象。

2.旅游資源類法規(guī)比較豐富。旅游資源是旅游業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和條件，各地旅游法律體系均就各類旅游資源的開發(fā)、利用、管理、保護(hù)等問題，制定了相關(guān)法規(guī)或政策性文件，形成一定的規(guī)模、體系。首先，在各地旅游法律體系中，旅游資源保護(hù)類法規(guī)文件的類別、數(shù)量與地方旅游資源特色優(yōu)勢基本吻合，也反映了地方旅游法律體系的差異。其次，各地區(qū)旅游資源類法規(guī)頒布的時(shí)間較早，足見各地對旅游資源開發(fā)、保護(hù)及管理的重視程度。其中一些地方在該立法領(lǐng)域還有所突破。

3.法規(guī)頒布、實(shí)施的時(shí)間存在明顯的時(shí)間差，直接反映了各地旅游法律體系的成熟狀況。法律滯后是不容回避的客觀存在，但滯后的程度卻會大大影響其作用的發(fā)揮。這也意味著一些省份雖然旅游法規(guī)文件絕大部分頒布于2000年以前，但在旅游業(yè)快速發(fā)展的客觀實(shí)際面前，也會存在滯后的問題，在內(nèi)容方面需要不斷修訂、補(bǔ)充和完善。

三、對地方旅游法律環(huán)境的認(rèn)識通過大量的考察和對地方旅游法律環(huán)境的比較分析，我們得出以下幾點(diǎn)認(rèn)識

1.地方旅游法律環(huán)境成熟度存在較大差異。這種差異與各地旅游業(yè)起步的時(shí)間、各地宏觀經(jīng)濟(jì)社會、人文環(huán)境背景等的不同有著密不可分的關(guān)系。首先，各地旅游法律體系完善程度存在較大差異。其次，從各地旅游法律體系內(nèi)容本身比較也存在著差異。然而研究結(jié)果表明，目前這種內(nèi)容上的差異性并不明顯，各地旅游業(yè)發(fā)展的特色優(yōu)勢沒有得到很好地彰顯。因此對于地方旅游法律體系的差異性必須辨證地看待，形式上的差異將會隨著旅游業(yè)的發(fā)展、旅游法律環(huán)境的逐漸成熟趨于弱化；而內(nèi)容上的差異則是客觀必然，應(yīng)作為地方旅游立法的一個(gè)重要原則和地方旅游法律體系評價(jià)的一個(gè)主要內(nèi)容。

2.地方旅游法律效力的發(fā)揮存在很大的局限性。這是許多地方旅游法律體系存在的較為明顯的共性問題。一些旅游業(yè)起步早、發(fā)展快的地區(qū)，因旅游立法時(shí)間早，有一定立法經(jīng)驗(yàn)，許多法規(guī)條例經(jīng)過了一段時(shí)間的適用、修訂，逐步完成了由效力層次較低的政策性文件向效力層次較高的法規(guī)性文件的過渡。而一些旅游業(yè)后發(fā)展地區(qū)，旅游法律體系中旅游政策性文件仍占有相當(dāng)大的比例。就法律效力而言，立法起點(diǎn)低，將直接影響其作用的發(fā)揮和在行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)調(diào)整的力度及其權(quán)威性。這一轉(zhuǎn)變過程還需要相當(dāng)一段時(shí)間。

3.地方旅游立法、旅游執(zhí)法透明度不夠。透明度原則是《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)議》中的基本原則。在我國無論是地方旅游立法，還是旅游執(zhí)法，對旅游企業(yè)、旅游者而言，其透明度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。雖然這一現(xiàn)狀與目前我國非制度化的政務(wù)公開的形式和尺度有關(guān)，但不可否認(rèn)的是旅游活動中更多的是涉及旅游活動參加者的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任等問題，“法律作為一種行為指南，如果不為人知而且無法為人所知，那么就會變成為空話”。因此，必須加大地方旅游立法和執(zhí)法的透明度，推進(jìn)規(guī)范的網(wǎng)上政務(wù)公開和信息發(fā)布，健全公開透明的旅游公眾信息服務(wù)渠道。

4.地方旅游法律嚴(yán)重滯后。旅游業(yè)由于旅游活動參加者之間各種經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系的復(fù)雜性、交叉性，旅游產(chǎn)品有別于普通商品的特殊性以及行業(yè)管理的多樣性等原因，造成制定旅游法律法規(guī)的各種因素常常呈現(xiàn)出活躍和不斷變化的狀態(tài)，這使得旅游法律滯后性特點(diǎn)表現(xiàn)得尤為突出，且具有一定的普遍性。從地方旅游業(yè)發(fā)展實(shí)踐來看，這種法律本身的滯后性又會因各種主、客觀原因而被加強(qiáng)，導(dǎo)致更多地方旅游法規(guī)效力、調(diào)整規(guī)范的力度減弱。因此，作為地方旅游立法機(jī)構(gòu)和相關(guān)部門，應(yīng)根據(jù)旅游業(yè)本身動態(tài)性和不穩(wěn)定發(fā)展的特性，適時(shí)制定新的地方旅游法規(guī)、條例，修訂、完善以往的旅游法規(guī)、條例，從較大的程度上克服法律的滯后性。沒有必要因固守“法律的滯后性”而付出不必要的“穩(wěn)定性”代價(jià)。

我國旅游業(yè)發(fā)展僅有20幾年的時(shí)間，在地方旅游法律環(huán)境建設(shè)方面已經(jīng)取得了不小的成績，對旅游業(yè)的健康發(fā)展發(fā)揮了積極的推動作用。然而我們也必須正視其中存在的各種間題，端正認(rèn)識，尋求解決的對策和途徑，以便更大限度地發(fā)揮地方旅游法規(guī)的規(guī)范和調(diào)整作用。

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