金融危機背景下的財政風險分析

摘要：金融危機帶來金融風險的同時也帶來了財政風險。雖然目前財政風險還沒有一個統一明確的界定，但對財政風險的研究終究是關于財政的“收”“支”比較，或者說是資源與責任的比較。根據國外的財政風險矩陣，財政風險可以分為直接顯性財政風險、直接隱性財政風險、或有顯性財政風險和或有隱性財政風險。根據財政風險是否反映在財政預算中，可以分為可測財政風險和不可測財政風險。在當前金融危機的背景下，積極的財政政策和金融風險財政化的可能性使防范財政風險成為當前我國財政的重要任務。

關鍵詞：金融危機 財政風險 風險矩陣

一、財政風險概述

(一)財政風險的內涵

目前國內對財政風險的研究還處在起步階段，對財政風險的內涵還沒有一個統一的表述。雖然對財政風險的研究包括赤字風險論、財政功能障礙論、公共資源不足論等，但財政風險實際上就是“收”不抵“支”所帶來的政府失靈的可能性，只是對于“收”和“支”的確認上，不同的研究對其側重的內容不同。

(二)財政風險的分析框架

財政風險矩陣為財政風險的分析框架形成提供了良好的基礎，該財政風險矩陣是由世界銀行高級經濟學家HanaP0lackova Brixi提出的。根據負債是否有法律依據，政府債務分為顯形負債和隱性負債：根據負債的不確定性程度，政府負債分為直接負債和或有負債。對以上兩個角度的分類進行交叉組合，就形成了四種類型的政府債務，即直接顯形債務、直接隱性債務、或有顯形債務和或有隱性債務。在財政風險矩陣中。直接顯形債務包括國家債務、預算涵蓋的開支和法律規定的長期性支出。直接隱性債務包括未來公共養老金、社會保障計劃、未來保健融資計劃和公共投資項目的未來日常維護成本。或有顯性債務包括國家對非主權借款、地方政府、公共部門和私人部門實體的債務擔保等。或有隱性債務包括銀行破產、災害救濟等。

由于Hana Polackova Brixi提出的財政風險矩陣就政府債務來論財政風險，其財政風險矩陣具有片面性。然而，它提供了一個很好的財政風險分析思路。由于財政風險歸根到底還是“收”和“支”的對比，所以在對財政風險進行分析時可以從以上四個方面人手進行“收”“支”對比。在直接顯形風險、直接隱性風險、或有顯性風險和或有隱性風險中，對第一類風險和后三類風險的研究方法是不同的，對前者的研究以定量分析為主，對后者的研究則以定性分析為主。因此，根據財政風險是否已經反映在財政預算中，將財政風險分為可測財政風險和不可測財政風險，可測財政風險指直接顯性風險，不可測財政風險包括直接隱性財政風險、或有顯性財政風險和或有隱性財政風險。

二、金融危機背景下的財政風險

(一)可測財政風險

1.可測財政風險評估。直接顯性風險主要考察財政的支出和收入對比情況，因此財政赤字率和國債負擔率是評估該風險的兩個重要指標。20世紀90年代歐共體成員國在馬斯特里赫特簽署《歐洲經濟與貨幣聯盟》規定，入圍成員國的財政赤字率必須低于3％，國債負擔率必須低于60％。由于財政赤字主要通過發債來彌補，而國債的發行也受其可持續性的制約，所以財政風險直接與赤字和債務規模有關。

根據財政部發布的信息，我國2008年支出大于收入的差額執行數是1800億元。2009年的預算數為7500億元，是2008年執行數的416.7％。2008年我國GDP總額為30.067萬億元，如果2009年我國GDP實現8％的增長，則2009年GDP總額為32.472萬億元。只要GDP總額不低于25萬元億且赤字不再增加，那么我國的財政赤字率還沒超過3％的警戒線。

但是，歐盟的標準并不能作為衡量我國財政風險的標準，只能作為一種參考指標。首先，有些國家雖然財政赤字率與國債負擔率都超過歐盟標準，但沒有發生財政風險。其次，有些國家雖然財政赤字率和國債負擔率按歐盟標準屬于正常范圍，但出現了財政風險，如1997年亞洲金融危機涉及的幾個國家。此外，對我國財政風險的分析應該結合中國的國情，不能忽視的是，金融危機背景下我國的預算財政赤字達到了歷史最高水平。誠然赤字的增加未必帶來財政風險，但416.7％的增長幅度必須引起政府對財政風險的高度關注。

2.金融危機背景下可測財政風險來源。可測財政風險來源于財政收入和財政支出兩個方面。首先。財政收入的減少將在一定程度上增加財政風險。在金融危機的背景下，為促進經濟增長，擴大內需，政府面臨減稅壓力。作為政府收入的重要來源，稅收的減少必將增加赤字擴大的可能性。再者，支出的增加同樣會在一定程度上增加財政風險。為了避免經濟衰退，積極的財政政策成了政府必不可少的政策工具。根據凱恩斯的理論，積極的財政政策會促進經濟增長，這也是為什么各國紛紛擴大公共支出的原因。我國也推出了4萬億元的政府投資計劃。整體安排如下：基礎設施的建設，鐵路、公路、機場、水利等約占15000億元；教育、衛生、文化、計劃生育等約占1500億元：節能減排、生態工程約占2100億：調整結構和技術改造約占3700億左右：汶川大地震重點災區的災后恢復重建10000億元。雖然4萬億并不是全部由政府承擔，但隨著刺激經濟計劃的推出，巨額的財政支出已經形成。因此，從財政收入和財政支出兩個方面來看，我國政府面臨著前所未有的財政風險壓力。

(二)不可測財政風險

1.不可測財政風險評估。不可測財政風險包括直接隱性風險、或有顯性風險和或有隱性風險。由于這三類風險的發生主要體現在支出方面，因此，對這三類風險的分析可以暫不考察收入方面的風險。劉尚希提出的政府債務規模矩陣給出了我國各類政府政府債務的外延，其中的直接隱性債務、或有顯性債務和或有隱性債務可以作為不可測財政風險的分析對象。在該矩陣中，直接隱性負債包括社會保障基金缺口(養老基金缺口、失業救濟缺口和醫保基金缺口)、農村社會保障缺口和國債投資項目資金缺口：或有顯性負債包括其他公共部門(如政策性銀行、鐵道等)發行債券、間接擔保的外債、與國債投資被套的資金、政策性銀行的不良資產、政府各部門辦的融資機構不良資產、政策性擔保公司不良資產、資產管理公司不良資產和政府各部門為引資而擔保的其他債務：或有隱性債務包括國有銀行不良資產、國有企業未彌補虧損、農村合作基金不良資產和其他金融機構的不良資產。雖然這些風險因素當前并沒有反映在財政預算中，但是他們隨時都有可能轉化成財政支出的一部分。形成直接顯性風險。在評估不可測財政風險時，要對以上所列債務進行跟蹤調查，對其轉化為直接顯性財政風險的可能性進行估計。

2.金融危機背景下不可測財政風險來源。公共風險是不可測財政風險的來源。引發公共風險的因素有很多，其中包括在不可測財政風險評估中所列示的各類政府債務。但是當前，除了那些由于體制不完善而長期存在的不可測財政風險外，金融危機將會引起的財政風險需要得到政府足夠的重視。這是因為金融風險財政化所造成的財政風險巨大。世界其他國家的財政處境有效地證明了這一點。在這次金融危機中，美國安排了7000億美元的巨額救市資金來化解金融風險。其中包括向公司注資及清理問題資產。此外，冰島的破產直接揭示了金融危機會引起嚴重的財政危機。雖然目前我國的金融系統還沒有暴露出系統性風險，但這不能說明我國不存在金融風險財政化的可能性。

除了國外的教訓，我國歷史上已出現過金融風險的財政化，主要表現形式有：對國有商業銀行注資，即1998年財政部發行2700億元特別國債，用于補充四大國有商業銀行的資本金：成立金融資產管理公司剝離商業銀行不良債權；地方政府援助地方金融機構：中央財政償付被關閉金融機構的外債。這些金融風險的產生是由于風險約束機制的不健全及財政“兜底”的預期。因此。金融危機的傳染性和國內仍需完善的金融市場成為當前財政風險潛在的兩大來源。

三、防范財政風險的政策建議

(一)加強稅收管理

首先，要加緊稅制改革。優化宏觀稅負水平和稅制結構。其次，為了降低我國的稅收流失率，應建立有效的稅收征管體系，包括建立良好的納稅服務機制、稅收監控機制和稅收懲罰機制。再者，為了應對經濟形勢的變化，應設計一套有效的彈性稅收機制，使其能夠在稅收損失最小的情況下達到擴大總需求的目標。

(二)優化財政支出結構

一定條件下，支出的增加并不一定帶來財政風險的增加，只要支出結構合理，支出的增加會帶來經濟增長，進而使稅收增加。在金融危機的背景下。我國的出口大幅下降，投資和消費成為拉動總需求的主要方面。為了促進消費，應加大在醫療、教育和住房方面的財政支出，解除居民消費的顧慮。在采用通過投資拉動經濟增長的財政支出策略時，應避免重復投資和低效率投資，并防止追加投資支出的風險。

(三)合理控制國債規模

當前，發行國債除了被用作彌補赤字之外，已經成一種政府干預經濟的重要方式。政府發債無疑是為了擴大需求，實現經濟增長。但是國債的發行需要一個良性循環，否則債務的積累會帶來財政風險。因此。國債的發行需要控制在適度規模內。合理的國債規模應該使國債赤字率和債務率的實際值低于其可持續值。合理控制國債規模還要做到完善國債市場及科學實用債務資金。

(四)加強金融監管

加強金融監管的最終目的就是避免金融風險財政化，為了防止金融風險的發生，政府應進一步完善監管職能，加強政府監管部門之間的分工合作，建立合理的金融風險評估制度，完善現場和非現場檢查制度。設計有效的存款保險制度等風險分擔機制，避免成為隱性保險制度中的最后貸款人，激勵金融機構自身進行有效的風險防范。此外，還應該充分發揮行業和社會對金融機構進行監管的作用。