原則導向與市場紀律

摘要：銀行監管改革是當前金融危機中的熱點問題，盡管金融監管改革的最終塵埃落定尚需時日，但原則導向與市場紀律配合的改革指向卻漸趨明朗?！队行сy行監管的核心原則》和《新資本協議》是國際銀行監管的綱領性文件，對實施原則導向監管和發揮市場紀律作用進行了明確要求。本文在厘清原則導向監管和市場紀律的內涵與作用的基礎上，對我國實施有效銀行監管進行了探討。

關鍵詞：原則導向；市場紀律；有效監管

Abstrace: Banking supervision reform is a hot topic in the current financial crisis. In these discussions， more and more evidences indicate that this turn reform should emphasize the principles-based regulation and market discipline. Core principles of effective banking supervision and Basel II， as guidelines of global banking supervision， advocate the principles-based regulation and market discipline. This paper first discusses the connotation of the principles-based regulation and market discipline， and then give some advises for how to implement effective banking supervision in China.

Key Words: principles-based regulation，market discipline，effective banking supervision

中圖分類號：F830文獻標識碼：B文章編號：1674-2265（2009）03-0052-03

一、引言

銀行監管的目標是促進銀行業的合法、穩健運行，維護公眾對銀行業的信心。金融體系的內在不穩定性是對銀行危機產生機制的主流解釋，而政府的干預可以有效防范危機的產生，這可以解釋政府實施銀行監管的理論基礎。而監管行為所產生的成本及其成本收益分析，是監管行為可持續性的關鍵考量。有效銀行監管就是權衡監管收益與成本，以最小的監管成本實現銀行監管收益的最大化，促進宏觀經濟發展。

美國次貸危機的發生與演變，充分顯現出金融危機快速傳導的特性和巨大破壞力，其原因之一就是監管體系未能及時預警并采取有效措施阻斷危機惡化。次貸危機引發人們對銀行監管有效性的反思，對現有監管框架、監管方式和監管理念重新審視。盡管金融監管改革的最終塵埃落定尚需時日，但原則導向與市場紀律配合的改革指向卻漸趨明朗。

次貸危機發生之后，美國財政部發布了《美國金融監管體制改革藍圖》，長期目標就是逐步改革“規則監管”方法，建立一個全新的“目標導向”的監管框架，其本質上是采用了原則導向監管的理念和做法，即根據市場的發展變化來調整監管資源，增加與市場的有效溝通，更好平衡監管的加強與市場紀律的培養。美聯儲主席伯南克也指出“監管最好的選擇就是用持續的、原則導向和風險為本的監管方法來應對金融創新。無論何時，只要可能，市場紀律的培育是防御的第一戰線；為確保投資者和管理人員對其金融決策負責，監管者所采取的任何措施都是對于市場紀律的加強；依靠市場紀律不應該同自由放任政策相混淆，市場紀律通常需要政府監督的支持。”

原則導向與市場紀律配合的監管思路，勢必對我國金融監管有效性建設產生深遠影響。如何根據我國銀行業改革

發展實際，因地制宜、穩妥地進一步加強監管有效性建設，是當前值得研究的重要課題。

二、原則導向與《有效銀行監管的核心原則》

原則導向監管是指更多地依賴于原則并且實踐結果導向的監管活動，同時以規則作為輔助以實現監管目標。盡量多的以原則為指導和盡量少的使用規則是原則導向的關鍵內涵。

顯然，與原則導向監管相對應的是規則導向監管。規則導向的實質是“邊界明確”，要求監管者明確說明什么是準許的，什么是不準的。“邊界明確”的優點在于監管者便于執行，被監管者也能清楚了解自己的責任。但是，規則制定要以市場活動為根據，其先天的滯后性總是為市場留下套利機會。而且由于規則太多，各個規則之間就可能出現矛盾。實際情況正是由于這些規則自身愈來愈復雜，最終不能夠被人們充分理解，市場開始發展出用以避稅或者逃避規則約束的產品和服務。美國次貸危機就被認為是規則導向監管缺乏彈性和前瞻性的后果。

原則導向監管理念的倡導者是英國金融服務局，并在全球范圍內被廣為接受。巴塞爾委員會制定的《有效銀行監管的核心原則》為各國監管當局設立了良好監管實踐的基本要求，體現了原則導向監管理念，我國也將核心原則作為評估監管體系的質量和明確未來工作要求的標桿。

《有效銀行監管的核心原則》規定了有效監管體系應遵循的25條原則。這些原則總體上可劃分為七個方面的內容：目標、獨立性、權力、透明度和合作，許可的業務范圍，審慎監管規章制度，持續監管的各種方法，會計處理與信息披露，監管當局的糾正及整改權力和并表及跨境監管?！队行сy行監管的核心原則》明確提出，有效的市場約束是實施有效銀行監管的先決條件。

原則導向監管的優點主要表現在幾個方面：（1）原則側重于目的而不是那些細節性的規定，增加了監管的彈性和靈活度，使監管要求更具“持久性”，監管者能夠根據市場變化調整監管重點，被監管者則不能輕易規避。（2）原則給予被監管機構和監管者一定的靈活度，能夠提高市場效率，促進業務模式、產品、戰略和內部流程的創新。（3）原則著眼于最重要的規則，有利于降低監管成本。（4）原則導向監管有利于金融機構內部培養風險管理與合規文化，使得風險管理與合規文化能貫穿在每個業務條線之中，而不僅僅只是合規部門或風險管理部門去了解和遵循監管者的要求。

三、市場紀律與《新資本協議》

市場紀律是指充分發揮市場在信息收集、傳導方面的作用，使市場參與者共同來監督銀行經營活動，通過及時發現風險來降低危機發生概率。因此，市場紀律是一種市場影響機制，這種機制不僅把監督和約束銀行的任務授權給監管機構，同時也授權給市場參與者，通過市場參與者的連續約束行為激勵銀行以安全、穩健的方式來經營。巴塞爾委員會于2004年頒布了《統一資本計量和資本標準的國際協議：修訂框架》（即《新資本協議》），將市場紀律引入銀行監管實踐。銀監會于2007年頒布了《中國銀行業實施新資本協議指導意見》，將于2010年底起在我國實施《新資本協議》。

顯然，市場紀律的理論基礎是有效市場假說，即市場參與者能夠獲取所有市場信息，并據此做出理性反應。但是，《新資本協議》并沒有偏執地相信市場能夠完美運行，而是通過最低資本要求、監管當局監督檢查、市場紀律三大支柱相互配合與完善，共同推動有效銀行監管。

對于市場紀律，《新資本協議》強調信息披露的重要性。監管者應當為銀行信息披露方式與披露內容設定原則，確保所披露信息的準確性、及時性，以利于市場參與者了解銀行經營范圍、資本情況、風險暴露、風險評估程序等信息。

市場紀律通過建立監管者與市場參與者相互補充的監管機制，能夠更加及時有效地防范銀行風險，促進銀行合規經營。市場紀律發揮作用，也依賴于嚴格明晰的會計準則、完善的銀行公司治理機制等先決條件。

四、對我國實施有效銀行監管的思考

（一）應當重視原則導向與市場紀律的監管理念

原則導向與市場紀律監管理念，重新確立了監管與市場紀律之間的關系，其實質在于將監管與市場有機地統一起來。監管的最終目標是金融穩定，實現金融穩定的路徑是通過原則導向監管來培養市場紀律。作為新興市場國家，中國的市場機制還很不完善，充分實施原則導向監管和發揮市場紀律的條件還不成熟，因此應當根據《有效銀行監管的核心原則》和《新資本協議》要求，積極推進銀行公司治理改革、建設良好信用環境、繼續堅持管內控和提高透明度，為進一步推動有效銀行監管創造條件。

（二）推進銀行監管由“規則導向監管”向“規則導向監管”與“原則導向監管”相結合的轉變

實施原則導向監管并不是要摒棄規則導向監管，而是要將一般原則與特殊規則相結合，通過實踐權衡不斷調整二者的平衡。就我國銀行業金融機構和銀行業監管現狀來看，尚不完全具備實施原則導向監管的外部環境和內部條件。但是，根據金融創新和日新月異的技術進步以及國際上推進良好規則和實施監管改革的發展趨勢，我國銀行監管既要基于審慎監管的需要堅持規則導向監管，又要基于鼓勵金融創新的需要逐步推行原則導向監管，從“規則導向監管”向“規則導向監管”與“原則導向監管”結合轉變。

（三）建立有效的“公共安全網”機制

《有效銀行監管的核心原則》指出，建立適度的“公共安全網”機制是實施有效監管的前提之一?！肮舶踩W”一方面能夠在正常時期幫助建立銀行機構的市場退出機制，加強市場約束、防范道德風險；另一方面能夠在危機發生時預防多米諾骨牌現象在金融體系發生，從而降低系統性危機發生的風險。在我國，政府一直被認為是銀行存款的最終擔保人，這可以視為一種“隱性的安全網”。但是政府對銀行實施保護的普遍觀念容易引發道德風險，最終會導致銀行部門的脆弱性，所以首要的任務是通過設立顯性的安全網，減少和明確政府保護的邊界。在當前的情況下，建立存款保險制度既可以減輕政府的壓力，又有助于良好市場秩序的形成，是必然的選擇。

（四）提高監管和被監管人員素質

原則導向監管的運用需要高素質的人力資源環境。與規則導向監管理念不同，原則監管意味著監管者和被監管者面對的不完全是清晰明確的法規條文，需要根據現實中的情形做出靈活審慎的職業判斷，這對人員素質提出更高的要求。需要指出的是，原則導向監管對高素質人員的需求不僅針對監管者，還包括被監管者。原則導向監管要求監管機構實現在理念、判斷和能力上的巨大進步，同時，由于原則導向強調監管者與被監管者之間的持續而充分地溝通，所以，也要求被監管者的人員素質要相應改變和提升。只有監管機構和被監管機構從業人員的共同進步，才能實現中國銀行業的真正進步。

（五）嚴格銀行業信息披露制度

目前我國上市銀行已經建立起規范的信息披露制度，城市商業銀行也依據《商業銀行信息披露暫行辦法》等法規要求進行信息披露。但是仍有大量的城信社、農信社沒有強制進行信息披露。已經實施信息披露的銀行業機構，信息披露的及時性和準確性也有待于進一步提高。我國要逐步發揮市場紀律的作用，就要進一步規范和嚴格銀行業的信息披露行為，使市場參與者能夠及時全面了解銀行經營信息。

（六）規范對評級機構和擔保機構的監管

次貸危機中，一些評級機構因給予次貸債券極高的信用評級，被外界批評為扮演了對次貸風暴推波助瀾的角色。我國擔保公司和評級公司也存在沒有嚴格的準入門檻、缺乏有效的行業監管等問題。評級機構和擔保公司作為市場紀律發揮作用的重要環節，理應對其加強監管，通過明確對評級公司行使全面監管職權的監管機構、統一行業準入標準和退出規則等手段規范市場秩序，為實施有效監管奠定基礎。

參考文獻：

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（責任編輯 代金奎）