安徽“擴權強鎮”觀察

“放權是一場改革，涉及到方方面面的利益……省里是下了決心的。”

“在擴權強鎮上，省委、省政府動了‘真刀真槍’!”2009年6月下旬，安徽省肥東縣委常委、撮鎮鎮黨委書記張生在接受《決策》專訪時，頗有幾分興奮，“尚方寶劍在手，加快發展不愁。”

撮鎮鎮位于合肥市東郊，是全國重點鎮和第一批全國發展改革試點鎮。之前，安徽省委、省政府剛剛出臺《關于實施擴權強鎮的若干意見》，在全省確定了150個鄉鎮進行試點，撮鎮名列其中。《意見》強調，安徽省委、省政府決心“通過政府推動、體制創新、政策扶持、市場運作，力爭經過5年或更長一段時間的努力，在全省形成一批規劃布局合理、產業特色鮮明、經濟實力雄厚、基礎設施完善、生態環境優美、社會和諧發展的小城市”。

有專家形象地比喻：此舉是為新型城市化“點火”。

“天大的責任，巴掌大的權力”

縣級擴權與鄉鎮精簡，正在形成一種強烈對比。

最近幾年，安徽實行了“省直管縣”試點，開展對縣一級擴大經濟管理權限，完善對縣域經濟發展的考評辦法。這些政策減少了政府管理層次，降低了管理成本，提高了行政效率，大大增強了縣域自主發展能力。經過持續多年的扶持和推進，全省縣域經濟已經邁入了持續較快發展的軌道。2008年，全省縣域生產總值增長13.9％，高于全省1.2個百分點；城鎮固定資產投資增長46％，高于全省11.4個百分點；縣域經濟對全省經濟增長的貢獻率達到49.8％，較上年提高2.7個百分點。同時，縣域經濟結構也發生了積極變化，縣域工業化率達到35.4％，較上年提高3.4個百分點。實踐證明，加快縣域經濟發展，必須堅持放權搞活，給縣一級更多的主動權，激活縣域經濟自身發展潛力。擴大縣級經濟社會管理權限，是理順行政管理體制、增強縣域發展活力的重要方向。

然而，在全國鄉鎮機構普遍精簡的背景下，鄉鎮經濟社會發展實際與鄉鎮政府的經濟社會管理權限明顯不相適應。鎮一級的社會管理權限仍停留在農村小集鎮的層面上，特別是在安全生產管理、勞資糾紛處理、農村拆違、環境監察等方面，“權責不一”嚴重束縛了鄉鎮干部的手腳。例如，如果安全生產方面發生死亡事故，按照上面規定，鄉鎮方面的相關負責人將受到處理。另外，鎮級財政收入按規定如數上交，縣級財政再按人頭費用和管理費用撥款。受“吃飯財政”的制約，鎮一級社會事業投資建設和公共管理產品供給根本無法滿足富裕起來的農民對城市化生活的追求。一些鄉鎮干部自嘲說，過去的鄉鎮政府簡直就是“維持、維護、被動型和看守型的政府”。

以肥東縣撮鎮鎮為例。2005年5月，為支持撮鎮鎮的發展改革試點工作，肥東縣政府專門出臺10項扶持舉措，在城鎮建設、項目審批、用地指標、財政稅收等方面給予撮鎮鎮特殊的優惠政策，僅2007年就報批工業用地1000畝。但是，與經濟快速發展相比，撮鎮鎮的社會管理，卻仍停留在傳統的農村小鄉小鎮層面。比如，市容、環保、安全、城建等行政執法權依然集中在縣里，鎮里缺少必要的調控手段，“看得見的管不著、管得著的看不見”。遇到問題必須向縣有關部門請示報告，請他們來處理，可縣里又有很多鄉鎮要管，往往人手不夠，很難顧及周全。

對此，安徽省發改委相關處室一位負責人向《決策》打了一個生動的比方：“這就如同一個青年人裹著小孩子的馬褂，是很不適應的。”

“鎮域強，則縣域強”。鄉鎮是縣域經濟的重要載體，是統籌城鄉發展的重要節點，是加速推進縣域工業化、城鎮化、現代化的重要基礎。在此背景下，緊隨擴權強縣之后，安徽再次擂響制度變革的戰鼓。

擴權強鎮路線圖

“該放的要堅決放，該管的要切實負責管好!”安徽省委、省政府主要領導一槌定音。

根據省委、省政府領導指示，2009年3月29日至4月3日，安徽省政府副秘書長、辦公廳主任鄭為文牽頭，會同省發展改革、財政、編制、法制等部門組成聯合調研小組，赴吉林、浙江兩省取經。

吉林省“十強鎮”試點從1994年開始，目前試點鎮已達105個；2009年，吉林省又提出實施“百鎮建設工程”。浙江省“強鎮擴權”改革自1995年啟動，迄今大致經歷了綜合改革、改革促發展、深化培育三個階段。兩省的主要做法如下：一是注重規劃引領，如浙江省編制了《浙江省中心鎮發展規劃》，有重點地選擇200個左右中心鎮作為省級中心鎮進行培育。二是注重培育特色產業，如浙江省設立中心鎮特色工業園區和工業功能區，大力發展一鎮一品特色經濟，推廣工業主導型、工貿并舉型、商貿流通型、文化旅游帶動型、現代農業生態型等發展模式。三是注重強化鎮一級發展自主權，也即“給印子、給票子、給帽子”。

通過一系列的改革和政策支持，兩省試點鎮發展迅速，綜合實力顯著提升。浙江省141個試點鎮，2007年平均財政收入達2.78億元，財政總收入超過5億元的中心鎮有25個；吉林省105個試點鎮中，2008年鎮本級財政收入超過億元的有15個，農民人均純收入達到5700元，高于全省平均水平790元。更重要的是通過改革，極大地調動了鄉鎮干部群眾的積極性，激發了加快發展的活力。

取經歸來，調研小組相繼在廣德縣、合肥市召開全省“強鎮擴權”調研座談會，省內17個典型鄉鎮的主要領導參加。調研小組的結論是：盡管部分縣市在擴大鎮一級自主權方。面也進行了一些有益探索，但總體上力度不大，扶持政策既不配套也不持續。當前鄉鎮管理體制中的突出問題是權責嚴重不對等、權小責大、財少事多、“小馬拉大車”，特別是鄉鎮一級缺少必要的財力、人事自主支配權，嚴重影響鄉鎮經濟社會快速發展。

“擴大強鎮管理權限勢在必行，應當盡快讓成長快的孩子換上一件大衣服。”安徽省發改委一位處長表示。

6月1日，安徽省委、省政府下發《關于實施擴權強鎮的若干意見》。《意見》列舉了8點主要扶持政策和改革措施：依法下放部分行政審批權和執法權；賦予試點鎮一定的規劃建設管理權；實施鼓勵試點鎮發展的財政政策；加大對試點鎮的投入；著力增強產業集聚能力；加大用地支持力度；深化人事制度改革；加快建立統籌城鄉的就業和社會保障制度。

上述舉措均極富含金量，如第三款有這樣一句話：建立財政超收激勵機制，以2008年財政收入為基數，超收部分由縣級財政全額返還試點鎮，一定5年不變；在試點鎮轄區內收取的土地出讓金凈收益予以全額返還，優先用于試點鎮的土地開發和城鎮建設。

“這可都是真金白銀啊!”某試點鎮招商局一位副局長告訴《決策》，“按照這一規定，2009年，僅縣里返還給我們的土地出讓金一項，至少要在1億元以上。”

6月14日，在安徽省加快推進縣域經濟發展電視電話會議上，安徽省主要領導明確指出：“現有的管理體制、運作模式、職責權限已經不適應形勢發展的需要，甚至嚴重束縛了生產力的發展。現在的關鍵，就是要幫助這些正在加速起跳的強鎮放開手腳，釋放能量，加快發展。”

接下來，就是縣鄉兩級對如何授權進行協商，同時省、市、縣三級分別成立領導小組，出臺實施細則、指導意見和實施方案。

“放權是一場改革”

強鎮擴權，在現實中必然會遇到利益沖突與博弈。“放權是一場改革，涉及到方方面面的利益……省里是下了決心的。”安徽省省長王三運強調。

在采訪中，《決策》深切地感受到，如何授權，成為縣鄉兩級一個非常敏感的話題。沿江某試點鎮黨委書記兼鎮長通過中間人婉拒了《決策》的采訪要求，“不好說啊，真的不好說啊。在這個關節點，你讓我說什么好呢?”

無為縣縣長林緒文坦言，加快行政管理體制改革步伐，適當擴大中心鎮管理權限十分必要。他告訴《決策》，可以賦予中心鎮在計劃、規劃、建設、工商登記、安全生產等方面的縣級管理權限，使中心鎮政府責權利相統一；也可以建立與中心鎮經濟社會發展水平相適應的上級政府有關部門和縣本級事業單位分支機構，包括土地管理分局、建設規劃分局等，實行條塊結合、以塊為主的管理模式，采取委托授權的方式行使相應的管理服務權限，解決中心鎮政府“看到管不到”的問題。

從浙江等地的經驗來看，通過委托授權，既能解決鄉鎮責權不一問題，又能優化執法機制。如在全國率先實行擴權強鎮試點的紹興縣，從2005年8月下旬起，按照“重心下移、能放則放”的思路，本著“統一管理、鄉鎮運作、部門指導”的原則，對農村中直接影響穩定、發生比較頻繁、縣機關鞭長莫及、管理容易滯后的一些執法管理職能問題，在3個試點鎮嘗試委托執法方式，把環保、安監、勞動和社會保障、林業等執法部門的檢查、監督權及部分審批、處罰權委托給專門成立的鎮綜合執法所。

但也有人認為此舉相當于打了個“擦邊球”，一不小心，很有可能導致新的問題發生。首先，鄉鎮執法人員業務素質參差不齊，影響執法效率與質量。所以，可以從縣機關選派了一批業務骨干到“擴權”鎮掛職工作，并著手研究“強鎮擴權”與縣機關“瘦身強體”的聯動配套舉措。

其次，鄉鎮擴權，使得數量巨大的鄉鎮干部擁有隨時的應變權、裁量權和處置權，一旦控制不當，很可能導致司法和執法的不公與濫用。例如，紹興縣授予5個試點鎮新型城鎮開發區管理職能，實行開發區管理模式，這必然會帶來一種擔憂，那就是審批權的下放會不會重新導致變相的“開發區熱”?因此，擴權的同時必須有相應的政策約束機制，既要“充分授權”，又要權責統一，實現鄉鎮一級的科學發展。

再次，部門“想(可)給的權力”與鄉鎮“想要的權力”不能很好對接。目前一些鄉鎮很“想要”的執法權，因為受法律的嚴格規定，只能由縣級執法部門行使，如環保、勞動、安監等部門的某些執法權；而部門放下去的某些權力，如林業局的“5立方米以下的林木砍伐由鄉鎮審批”等權力，鄉鎮往往由于行使起來麻煩或感到權力太小等原因而不愿意要。

更重要、更突出的問題是，有關執法委托的法律法規與政策制約依然存在，鄉鎮執法主體地位尚未確認。中國政法大學副教授何兵就質疑說，一份縣級部門的“指導意見”和相關的授權協議具備多大法律效力，值得探究。譬如，不妨通過省級地方政府立法，為授權方式提供法律依據，從而掃除法律上的障礙。

一言以蔽之，改革成敗的關鍵，在于“上面要放權、下面用好權”。如何既避免縣級政府“一授了之”，又防止鎮級機關“只要權力、不要職責”，這是安徽正在面臨的現實考驗。