政府承債息訪之辯

面對社會矛盾，政府是獨立的第三方，政府理應扮演的角色就是協調人、裁判人。政府直接介入社會利益糾紛是不妥當的，其結果會將法律置于無可無不可的尷尬地位。

[城·事]

“花錢買穩定”

針對國有企業改革和城市建設等兩類七大信訪問題，長春市政府實行創新做法。即由政府統一承擔追索權，一方面采用政府承債方式，出資先行解決實際問題，把群眾從各種糾紛、債務中解脫出來;另一方面成立機構，組織專門力量，采用經濟或法律手段，代百姓打官司，向開發企業或有關單位追索，逐漸解決債務關系。

長春市承債息訪的做法，從全國看來頗為新鮮，解決了困擾長春市多年的信訪熱點問題。但此舉是否治本之策，后續問題如何解決等，也引發了很多爭論。

[觀點交鋒]

治標不能治本

喬新生(中南財經政法大學社會發展研究中心主任)

長春市政府的做法，是一種非常無奈，也是十分錯誤的做法。假如它所產生的示范效應日益顯現，那么，政府的工作將會陷入被動。

對于信訪問題的處理方式，國務院信訪條例已經作出了明確的規定。政府部門以先行出資的方式，解決群眾信訪中提出的問題，不僅于法無據，而且損害了國家利益和公共利益。

正如人們在現實生活中所看到的那樣，政府答應上訪群眾不合理的要求，不僅會起到很壞的示范作用，而且會增加財政開支。假如訴訟無法追回有關資金，那么，將會造成國有資產流失。所以，處理信訪問題，絕對不能“法外開恩”。

當然，在現實生活中之所以出現政府出資平息上訪事件的做法，可能是由于政府當初在推行改革的時候，沒有顧及群眾的利益，以至于在改革方案實施的過程中，才驀然發現，國有企業的職工或者城市居民利益受到了嚴重損害。在這種情況下，政府拿出部分財政資金解決受損害群眾所面臨的困難，是一種亡羊補牢的做法。但是，這樣做會掩蓋國有企業改革和城市建設中存在的深層次問題，也會破壞財政預算制度，使人大及其常委會通過的財政預算報告形同虛設。

上訪群眾所提出的問題多種多樣，其中既有政治問題，也有民生問題;既有改革留下的歷史問題，也有深化改革產生的問題。地方政府不能抱著息事寧人的態度，加大財政支出，以破壞財政的預算為代價，滿足少數人的利益訴求。而應該嚴格依法辦事，凡是符合法律規定的，在法定的程序范圍之內，由政府或者司法機關出面解決;凡是不符合法律規定的，政府信訪部門應當盡力說服上訪群眾，放棄自己的不合理要求。

政府的公信力應該體現在依法辦事上，而不是通過“收買”或者“贖買”的方式解決問題。針對上訪群眾實行先行墊付，不僅不能平息矛盾，反而有可能把民事糾紛、商事糾紛變為政府與市民之間的糾紛。這種引火燒身的做法，非但不利于解決問題，反而有可能會激化干群關系。

透過這一案件可以看出，在一些地方政府官員還沒有真正樹立依法行政的觀念，他們為了解決過去的問題，又制造了新的問題。從本質上來說，這是一種典型的官僚主義，一種掩蓋社會矛盾，制造歌舞升平假象的舉動。倘若其他社區居民群起效尤，那么，政府的財政早晚會難以為繼。

所以，我們不能只看到長春市政府的做法所蘊含的脈脈溫情，而沒有看到其中所隱含的深層次問題。社會的穩定是不能夠通過金錢來購買的，社會的穩定也不是通過照顧少數人的利益得來的。社會的穩定需要尋求共識、凝聚共識，而恰恰在這方面，長春市政府的做法讓人感到費解。

借債息訪是個好招

孟嗣貴(四川省大竹縣教育局)

不管是政府是否承債，長春市政府這種主動為群眾著想、主動承擔責任的做法，都是值得稱贊的。

政府承債息訪，當地人大以及社會各界都持肯定態度，據稱也走了法律程序，具備法律效應。而從“理”的角度來講，筆者同樣贊同這一舉措。

因為歷史上的管理不到位，給無辜百姓帶來的困難，政府首先承擔起來，是一種本該如此的責任擔當;其次，涉及到百姓與企業糾纏不清的權責沖突，政府以預先承債的方式為百姓充當靠山，再拿出比普通百姓大得多的行政能量，追討企業欠債，更有利于理清歷史亂麻。

政府承債息訪的亮點，就在于百姓的問題，轉移到了政府的頭上，由政府替百姓出面找企業，這樣就更容易解決問題了。所以，花錢解決這些信訪問題，換來穩定的局面，這正是地方政府的職責所在。從這個意義上講，政府承債息訪的確是個好招，值得更多的地方政府借鑒。

[決策者說]

替百姓跟企業“算賬”

馬樹樸(長春市信訪局副局級巡視員)

用承債等方式來解決一些上訪反映集中的問題，不是政府替企業埋單，而是先把群眾從困境中解脫出來，由政府來承擔后果，讓政府代替百姓跟企業“算賬”，再進一步解決矛盾和糾紛。

這個“算賬”的過程是漫長的，群眾等不了，不能把群眾夾在這兒，不能讓老百姓墊這個底，讓他們遭罪。

政府自擔追索責任，是因為老百姓面對企業時，處于相對弱勢地位，不利于老百姓維護自己權益。企業就不給你老百姓補償，就不給你煤氣開栓，百姓能怎么著?群眾被逼無奈，只好上訪找政府。

而長春市的做法，就是讓政府代替百姓跟企業“算賬”。因為政府跟企業“算賬”，手段多，效果明顯。政府同時采用經濟或法律手段，對那些造成上訪的企業，該起訴的起訴，該追究刑事責任的追究刑事責任，該凍結財產的凍結財產。對那些沒履約的企業，在沒履約之前，別再想從長春拿到項目，各種審批也將處處受阻。

對于那些抽資逃亡、“人間蒸發”的幾十家企業，他們造成的債務只能由政府兜底。政府的思路很明確，若債務將來實在無人承擔，那就由政府花錢埋單。而長春市政府成立專門的追索機構，就是為了減少這方面的損失。

此外，對于無理上訪，按政策也沒法解決，但由于多年上訪，確實給上訪人造成實際困難的，就用信訪救助資金支付給他們，政府希望其能夠息訪。對于非無理上訪問題，比如長春市現在解決的這七類歷史遺留問題，都是群眾確實有理上訪。花錢解決這些問題，換來穩定的局面，這正是地方政府的職責所在。這買的是大穩定，這種穩定買得值。

[路徑剖析]

劉圣中(南昌大學公共管理學院副教授)

“花錢買穩定”政治正確

穩定是壓倒一切的大事，各地政府都將這一方針當做重大的原則來指導政府行為。而最威脅社會穩定的，莫過于各地的上訪事件和群體性事件。所以如何治理上訪事件，預防群體性事件成為了各地政府的頭等大事。于是，八仙過海，各顯神通，各種方法和手段都被運用出來，以實現穩定社會秩序的重要目的。

長春市的做法即與政治正確原則高度吻合。這種吻合不僅在其末端，即實現維護社會穩定的目標，還在于其起端，即通過解決民生問題來維護穩定。二者同樣都是政治正確的大問題。

穩定是維持既有社會秩序、促進社會發展的條件，穩定也是保障公民權益，保證公民生活質量的前提。穩定也被納入到政府官員績效考評的體系中，成為至關重要甚至是可以一票否決的標準。一些地方甚至規定，出現群體性事件或者群體上訪就對地方主要官員實行行政處分。

而另一個關鍵問題是民生，這也是本屆中央政府高層領導特別重視的問題。長春市將民生與穩定結合起來，恰好發現了二者之間的聯系，正視了穩定的根源在于民生問題的不解決。許多諸如住房、醫療、工資、社保等方面的問題久拖不決，影響了老百姓的日常生活，甚至成為將老百姓致貧的罪魁禍首。所以解決這些問題才是真正的關鍵。

長春市政府的這種政治正確具有高度的時代敏感性，把握了時代的脈搏，符合時代發展和文明進步的潮流。這正是這一舉措得到老百姓認可，產生較好社會效益的關鍵原因。

法律的尷尬

然而，花錢買穩定的政治正確背后，卻有如飄香的桂花樹一樣有著一塊陰影，這就是它的法律尷尬。法律在這種超常思維和舉措中扮演著非常尷尬的角色，處于不知所以的處境。

問題關鍵在于花錢的合法性上。政府所花的每一分錢都是納稅人的上交所得，從原則上說，政府的每一分錢都必須出于公共目的，為公共利益服務。反之，不能為公眾服務的公共財政行為都是違反了其基本原則，違反了相關法律規定的。

盡管一些上訪者和利益受損者在某些方面的確值得同情，政府有必要履行其法定責任，很好的保護公民權益不受侵害。但是這些人畢竟是少數利益持有人，不具備公共福利的性質。他們的問題也是個別人或者少數人的問題，并沒有代表性。他們與那些鰥寡孤獨、殘疾障礙人士相比，其性質完全不同。所以，對他們的這種大包大攬式的照顧存在一定的假公濟私之嫌。

這些人的利益受損是人為的，是由于特殊權力和勢力的不當侵害造成了利益損失，大多可以找到責任人或者責任單位。因此，政府對他們的包攬式照顧，恰恰是對那些本應受到法律制裁的侵害他人利益者的不當保護。

退一步說，即使政府要擔當債務追索人，向那些責任人來追溯其責任。但是，無論從法律的身份還是法律的權限哪一方面來說，政府的這種做法都不具備法律性。人們不禁要問:政府憑什么介入民事糾紛?抑或是行政官司?政府有什么法定權力可以擔當債務追索人?

法律是明確的，所有糾紛即使行政官司也都是冤有頭、債有主，不能隨意將法律當事人替換或者消除的。所以，政府這種超常行動有著侵入法律空間越俎代庖的重大嫌疑。

可以說，這樣一種政治正確但卻夾帶著法律陰影的行為，是因為沒有看清楚政府應當扮演的角色。面對社會矛盾，政府是獨立的第三方，政府理應扮演的角色就是協調人、裁判人，就是法律手段的有力支持者。政府直接介入社會利益糾紛，有如政府直接介入市場，都是不妥當的，其結果就會將法律置于無可無不可的尷尬地位。

無法律不行政時代

縱觀此一案例，又一次將法律與行政的關系抬到世人面前。政治與行政追求的是民心向背，有些手段的確可以獲得特殊效果，得到百姓的認可與支持。然而，長遠來看，任何政治與行政如果從天下百姓的根本利益和長遠利益考慮，則絕不能忽略法律的重要性。

沒有法律作為基準和保障，任何產生短期民心效應的行政行為都終將在主觀隨意、沒有規范的人治模式下暴露出缺乏公正、效率不足的弊病。

法治政府的關鍵在于所謂的法律保留原則，即無法律不行政。法律在行政之先，如果要采取什么行政行動，首先得查查是否有相關法律，是否有法可依;或者如果沒有既定法律法規可以依循，就得通過立法機構來審議和通過相關政策。只有在既定的法律約束和立法機構的授權之下，行政才具有合法性。這就是無法律不行政的本質意義。

無法律不行政看起來有些滯后，與行政效率有些不合，但從長遠利益看，只有嚴格依循法律辦事，才能確保社會公平，也才能確保社會效益的最大化。這一原則對于當下的中國公共行政來說具有無比重要的時代意義。

只有樹立這一觀念，讓我們的掌權者做到知法懂法、愛法重法、遵法護法，行政權力才能夠得到有效的規范，才能夠真正做到公開公平、公正合理地為公眾服務，也才能在行政國家和社會公眾之間建立一座平等溝通、合作互動、友好相處的橋梁，才能消弭二者的對立，構建一種互相信任、互相激勵、互相包容、互相服務的新型公共文化。

一言以蔽之，法律是公民文化的靈魂，是公共精神的核心，是合法政府的命脈。