新形勢下縣級財政扶貧問題及對策

【摘要】 經過長期努力，我國財政扶貧已經取得了顯著的成就，但是在扶貧工作進一步深入中出現了新情況、新問題。在新形勢下，縣級財政應拓寬思路、加強管理，進一步做好財政扶貧開發工作。

【關鍵詞】 縣級;財政;扶貧

我國政府高度重視扶貧工作，黨的十七大對扶貧開發工作提出“一個目標，一個加大、兩個提高”的新的奮斗目標和任務，為實現新的目標，我國財政除加大財政扶貧資金的投入外，加大財政轉移支付力度，采用多種優惠措施給予貧困地區財力支持，使扶貧工作取得了顯著的成就，貧困人口數量大大減少。但是，隨著扶貧工作的深入，出現了貧困人口反彈等新的問題，扶貧工作仍然十分艱巨。縣級財政作為財政扶貧中的具體工作落實層級，掌握著農村基層第一線的貧困狀況數據、負責扶貧項目的選擇和申報、扶貧資金的管理等基礎性工作。做好縣級財政扶貧工作，對探索創新財政扶貧機制，應對致貧因素由普遍性到多樣性的變化，有效整合扶貧資源，提高財政扶貧效率，推動“大扶貧”，進一步深化扶貧工作具有十分重要的意義。

一、當前縣級財政扶貧工作面臨的問題和困難

(一)財政扶貧資金投入規模不能滿足其扶貧的實際需求

縣域經濟是以農村經濟為基礎的區域性經濟，農村貧困問題是縣級財政扶貧所要解決的主要問題。由于農村區域廣泛、貧困問題多樣，涉及貧困人口較多，所以需要大量的財政扶貧資金。目前，中央財政加大了對扶貧資金的投入，但是財政扶貧資金分配是中央以省為單位撥付，資金是以項目為依托層層下達到縣。這樣，縣級財政必須首先申報項目，經審批才能爭取到相應的專項資金。在這個過程中，項目的資金規模和投向是受上級扶貧規劃和導向約束的，特別是很多縣財政困難，很難達到上級對項目配套資金的要求，這使得縣財政能申請到的財政扶貧資金供給有限，與其實際需求矛盾較大，不能滿足其扶貧的實際需求，制約了扶貧工作的展開。

(二)目前的財政扶貧開發不能動態、全面覆蓋貧困群體

首先，開發式扶貧對特困人群扶貧效果較差。目前，中國的扶貧工作是以現行的對貧困的定義為基準的(2007年，我國的貧困線劃定在年人均收入1 067元人民幣)，以人均年收入劃分為絕對貧困人口和低收入人口。為幫助貧困人口年收入達到溫飽標準，現在的扶貧主要是以開發式扶貧為主，特別是在農村扶貧工作上，更是以基礎設施建設改善自然生產環境、結合地方特色發展農業產業化作為扶貧開發的重點工作。這些扶貧工作在對因基礎設施條件差、經濟開發嚴重滯后為主要因素而導致貧困的人口脫貧工作上取得了良好的效果。但是現階段扶貧的對象更多的是以非經濟因素(年老、疾病、殘疾喪失勞動能力，自然災害，醫療，教育等)為主要原因而導致的特困人群，開發式扶貧工作中的很多有力措施如扶貧搬遷、小額信貸、扶貧貼息等，對真正的特困人群還難以滲透，難以取得良好的效果。其次，貧困人口管理水平較差。由于縣級財政扶貧工作的管理水平比較有限，在扶貧人口認定和管理上不能及時掌握已經脫貧和新增加貧困人口，不能及時更新信息，這使得財政扶貧的力量不能完全用在所需人口上，出現扶貧資源的浪費和相對不足。

(三)扶貧項目管理不甚完善

首先，目前的扶貧項目的申報脫離實際。由于目前扶貧項目采取的是申報制度，縣、鄉向上級申報扶貧項目，主要是根據上級扶貧項目范圍、意圖編報項目，項目從申報到批準實施缺乏群眾的主動參與。由于受上級安排項目范圍所限，出現部分項目與各地實際需求相差較遠，與貧困村、貧困人口脫貧的實際需求相差較遠的問題。其次，在項目實施過程中管理不善。雖然目前縣級政府都制定了扶貧項目管理規定，但是在項目具體建設和實施過程中，存在著一個項目多頭投資重復立項、項目招投標不能嚴格按照市場經濟規則進行、部分項目實際建設情況與立項申請偏離較大、部分項目建設質量不合格等一系列問題，影響了扶貧項目的正常建設。再有，項目評級和監管有待加強。在項目的建設結束時，項目管理部門因報審時間等原因不能完全按照管理規定進行項目的驗收和審計，使得有些項目完工不達標但仍然投入使用。同時由于缺乏對項目實施的正確評價和后續管理，出現了扶貧項目使用不善等一系列問題，這使得扶貧項目不能取得預期作用，影響了扶貧效果。

(四)財政扶貧資金管理有待加強

財政扶貧資金的使用是影響扶貧工作的重要因素，為達到好的扶貧效果，就必須管好用好財政扶貧資金。但是，基于目前縣級財政管理水平比較有限，在扶貧資金管理上還有待加強。首先，在資金到位上，由于財政扶貧資金經由省、市才能下達到縣，中間環節較多，扶貧資金撥到縣財政，然后再由縣財政負責發放到項目負責單位，這導致資金到位通常會晚于項目建設的時間進度需要，影響項目的正常建設和使用，延緩扶貧工作的正常開展。其次，資金使用管理有待加強。根據各級財政扶貧資金管理辦法，財政扶貧資金根據項目使用規定進行發放，但是在操作中，項目實施部門出現了不按項目進度使用資金、不按規定使用資金、虛假報賬等問題，存在“擠占挪”現象。再有，資金使用的審計監督需要加強。根據有關規定對財政扶貧資金使用情況必須進行審計，但是實際操作中，存在著縣級財政和審計部門對項目審計不嚴、審計意見反饋整改效果差的問題。最后，目前縣級財政扶貧各專項資金多部門管理，容易出現對同一項目重復投資的問題，浪費有限的扶貧資金。

二、新形勢下縣級財政扶貧對策

(一)加大財政投入力度，完善財政投入機制

1.增加財政扶貧資金投入、多方籌措資金

首先，縣級財政部門必須充分重視扶貧工作，把財政扶貧資金投入列入年度財政預算，并根據實際需要增加相應投入。其次，在取得上級財政資金上，加強扶貧項目的篩選，加強與上級扶貧部門的溝通，提高資金取得量。再有，進一步拓寬財政扶貧的融資渠道。要積極發揮財政扶貧資金“四兩撥千斤”的作用，不斷增加財政貼息資金的安排規模，積極穩妥地推廣扶貧到戶的小額信貸，支持貧困農戶發展生產。同時，貫徹“大扶貧”理念，積極發揮社會力量，增加社會 扶貧投入。

2.建議取消項目配套資金

扶貧資金一般都要求縣、鄉、村配套以加大扶貧力度，提高扶貧工作責任感，想法是好的。但就貧困縣來說，財政收支矛盾十分突出，縣、鄉財政運行非常困難，許多村債務負擔沉重，所以縣、鄉財政和貧困村根本拿不出錢來配套。貧困縣為爭得資金，多數項目匹配資金都是虛配。由于資金不能全額到位，出現調整項目，減少項目投資額現象，項目實施達不到上級要求。為保證扶貧資金足額到位，扶貧項目工程按規定實施，減少貧困縣財政壓力，應本著有多少錢安排多少事的原則，不能強行要求配套，取消或減少貧困縣項目配套資金。

(二)健全瞄準機制、加強救助式扶貧

1.對貧困人口應分類扶貧，以救助式扶貧為主

以收入為標準的扶貧分類不能有效地反映貧困人口形成、變化的規律，也不利于認識現階段貧困人口的現狀和特點。建議貧困人口的分類應從導致貧困的原因入手，將貧困人口根據致貧因素進行分類，分別采取不同的扶貧政策:一是對由于年老、重大疾病、殘疾等喪失勞動能力的貧困人口直接提供扶貧資金，建立健全最低生活保障制度，完善農村低保，建立動態的低保管理制度;二是對由于自然災害、醫療、教育等因素致貧的貧困戶，尚有勞動能力的應該開展救助式扶貧，如自然災害救助、大病救助等，幫助貧困人口渡過難關;三是對其它有生產能力的貧困人口，可以通過增加生產性資產(如小額貸款、種養業項目資金)或提高現有資產的生產率(如基礎設施建設)進行扶貧。

2.建立和完善扶貧進入和退出機制

近些年，經濟高速發展、社會快速進步，特別是社會主義新農村建設的全面展開，貧困村、貧困人口也相應發生變化。但是從2001年確定貧困村和貧困人口后，很少根據經濟社會的發展和貧困村及貧困人口的變化及時作出調整，使原來貧困的村、戶現在已脫貧的還在享受著扶貧幫助，而新出現的貧困村、戶卻無法得到扶貧的關愛。為最大限度地發揮扶貧作用，應當建立和完善扶貧進入和退出機制，縣級扶貧部門應系統掌握貧困情況，及時更新貧困信息，對貧困村和貧困人口三年一大調整，每年年初對貧困人口進行一次小調，新貧的進入，脫貧的退出，做到動態管理，讓每位貧困人口都能得到扶貧的救助。

(三)強化項目操作，建立完善嚴密的運行體系

一是建立健全項目庫儲備和申報、審批制度。在項目確定過程中，要最大限度地讓貧困人口參與扶貧項目的確定或選擇，根據貧困戶和貧困村的實際需要和意愿，確定扶貧項目。為確保扶貧項目可行和有效，上級根據貧困縣申報項目進行考察論證后再批復實施。充分考慮貧困縣的實際需要，實行上級確定資金、村級上報、縣級審批項目制度。建立項目庫，凡是納入項目庫的項目才可審批審報，對一經確定的扶貧項目不能隨意調整，如確需調整，必須經上級業務主管部門進行審批。每個項目的申報必須有項目內容和輻射帶動貧困戶作為申報、審批的依據，使扶貧項目制定最優化。二是要根據每個項目的特點，研究制定不同的項目運行程序，分別從前期準備、組織實施、檢查驗收、賬目處理和歸檔立卷五個環節進行嚴格把關。三是根據不同項目，研究制定嚴密的檢查驗收程序，實現縣建檔、鄉建簿、村建冊、戶建卡的規范化一條龍管理。四是要加強項目的后期審計和使用跟蹤調查。

(四)完善扶貧資金管理，提高扶貧效果

首先，為解決資金下達慢的問題，縣級財政部門應積極開展網上申報、審批，簡化辦事程序，每年年底前完成下年項目規劃、申報，翌年上半年完成資金計劃下達，確保項目早啟動，早實施，貧困農戶早受益。其次，建立精細化管理機制，對資金運行實行全過程監管。要嚴格按照《財政扶貧資金管理辦法》的有關規定，對扶貧資金專戶實行封閉運行，提高使用效益。財政部門要實行“撥付——兌現——公示——報賬——檢查——審計”的財政扶貧資金全程動態管理機制，按項目建設進度撥付，按資金使用情況報賬。推行“財政扶貧資金監管信息系統”，完善財政扶貧資金和項目公告公示制度，強化社會監督。再次，建立健全科學實用的項目監督評價制度，根據農村的實際情況，改進審計制度。同時，針對扶貧資金部門化、專業化和部門切塊管理情況較為嚴重問題，建議縣級政府牽頭，整合各部門扶貧資金，取消、合并有關扶貧專項如以工代賑，從程序和用途上統一資金分配，在現有體制下由財政牽頭各部門資金打捆下達。●

【參考文獻】

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