國內外公共政策績效評估比較研究

【摘要】 隨著各國政府改革的推進，公共政策績效評估受到越來越多國家的重視。本文通過比較我國與發達國家開展公共政策績效評估的做法，研究各國的評估體制和機制，在借鑒國外成功經驗的基礎上，為我國公共政策績效評估的發展和完善提供對策借鑒。

【關鍵詞】 公共政策;績效評估;比較研究

公共政策評估是政策評估主體依據一定的標準和程序，運用科學的技術和方法，對政策系統、政策過程和政策結果的效益、效率、效果及價值進行綜合判斷與評價的一種政治行為，目的在于取得有關這些方面的信息，作出決定公共政策的延續、修正、終止和重新制定新政策的依據。

隨著各國政府改革的推進，公共政策的影響力逐漸增強，相應地，公共政策績效評估的重要性也日益突出。通過公共政策評估可以科學地診斷政策的效果、效益和效率，可以作為決定政策繼續、修正、終止以及重新制定的重要依據，可以更好地發揮合理配置政策資源的基礎作用，也是政策運行科學化、民主化的重要保障。本文力圖通過比較國內外開展公共政策績效評估的做法，研究各國的評估體制和機制，在借鑒國外經驗的基礎上，提出我國加強公共政策績效評估的對策和建議。

一、國內外公共政策績效評估發展現狀比較

20世紀90年代以來，一些發達國家相繼開展了公共政策績效評估工作。其中，韓國的制度評估、日本的政策評價、美國的政策規定績效分析、法國的公共政策評估具有較強的代表性。本文主要從四個方面比較我國與這些國家開展公共政策績效評估的做法，找出差距的同時借鑒它們的成功經驗。

(一)制度層面比較

西方一些發達國家有比較健全的政策評估制度。如法國1989年成立國家研究評估委員會，有16個法律法規條款對該機構從職能機構、人員組成、評估費用等作了明確的規定。美國2003年頒布《政策規定績效分析》文件，對實施公共政策績效評估作了系統、全面的規定。韓國2006年實施《政府業務評價基本法》，把原先依據不同法令進行的片面的或重復的各種評價制度綜合為一體，確立了系統化、一體化的績效評估制度。日本于20世紀90年代引入政策評價制度，2002年實施《關于行政機關實施政策評價的法律(評價法)》，要求內閣和政府的各個部門在其權限范圍內都要實行政策評價。

與國外相比，我國欠缺配套的制度和法律。我國于2000年進行的中國部門預算制度改革，是公共部門引入績效評估的有效探索，也可看作是我國對公共政策開始進行相關的績效評估。這種改革制度的引入，對于提高財政資金的使用效率、提高公共部門提供公共物品和服務的效率起了非常大的推動作用。但由于改革剛剛起步，再加上較多人為因素的影響，符合我國國情的科學的政策評估機制尚未形成，導致決策主體往往視政策評估為可有可無的工作。能不評估的盡量不評估，對迫于需要進行評估的，或進行勢單力薄的嘗試，或因缺乏評估正常進行所必需的各種資源(如資金、信息、知識等)實施不科學的評估，或是對評估結果持隨意態度，這樣不僅不利于認識政策的優劣和成效，補充、修正和完善后繼政策，而且還會造成政策資源的大量浪費，嚴重制約了公共政策績效評估工作的規范發展。

(二)制定模式比較

當代政策科學的研究已表明:政策的制定主體主要有三種，即精英主體、共同體主體和公眾主體。目前西方發達國家的政策制定模式正在經歷由共同體主體到公眾主體的深刻轉型。如韓國政府績效評估委員會由總理和一位民間專家共同主持，公民滿意度的調查由公共行政研究所來完成。日本的政策評價與獨立行政法人評價委員會主要由外部專家、學者和企業家構成。法國公共政策評估機構包括國會、中央和地方行政機關、國家審計法院和地方審計法庭，以及由公務員、民選議員和評估專家組成的大區評估委員會，并于2002年成立了全國評估委員會。

我國由于科技文化發展水平的相對落后以及政策安排形式的特殊性，公共政策制定模式正在緩慢地經歷著由精英主體到共同體主體的轉變。目前我國政策制定的主體是公共權力機關和享有職位權力的個人，包括行政、立法、司法機關以及在這些機關中擔任特定職務的個人。他們既是公共政策制定者也是執行者，公共政策評估結論與其有著直接的利害關系。從其角度出發，他們當然總是希望政策評估有利于自身。由于精英主體與公眾主體存在著本質差別，導致精英的價值偏好與公眾有明顯差距，正是由于這些差距的客觀存在，致使政策制定在起點上就存在分歧。在瑕疵的政策導向與規范下制定出來的政策，大多是低效率甚至失靈的政策，而且存在嚴重的公平缺失現象，不能充分體現民眾的訴求。

(三)評估技術比較

發達國家在評估技術方面有一些成功經驗。表現為:一是內部評估與外部評估相結合。如日本政府各部門從政策的規劃、立案和實施的角度對所管轄的政策進行自我評價，在評價的過程中廣泛聽取外部有識之士的意見，以保證評價的客觀性。二是定量分析與定性分析相結合。如法國對公共政策績效評估是以定性為基礎，以定量分析為手段，采用定性與定量相結合的方法進行評估;而美國則以定量為主，定性為輔，兩者相結合。三是專家評估與民眾參與相結合。如韓國政府績效評估委員會由部長和民間專家組成。四是中央部門和地方政府相區別。如法國對中央部門進行政策評估由國家級評估機構組織和實施，對地方政府的評估采取的方式有所區別:5萬人口以上的城市設評估專員，省級政府設評估處等。

與國外相比，我國公共政策評估技術體系的研究相對滯后。表現為:一是理論建設不足。目前我國的學者和政府管理者對政策評估尚未引起的足夠重視，沒有充分認識到公共政策績效對于政府績效的重要意義，沒有建立起一套完善的理論體系。二是評估方法單一。我國政策評估運用的手段和方法大都限于經濟學的成本效益分析，而對倫理道德、價值、個人偏好等主觀因素的評價至今尚未有行之有效的評估方法。三是定性分析為上。公共政策的評估涉及很多領域，要求對各種相關因素進行精確的定性定量分析，而事實上我國絕大部分政策評估者欠缺評估方面的知識，他們在評估時既偏好用價值判斷標準取代事實分析，又偏好采用經驗總結、工作匯報、座談研討等形式進行定性分析，很難做到評估的公正性和科學性。

(四)評估原則比較

橫向比較發達國家在政策評估方面的成功經驗，無不體現公開透明的原則。如韓國公共政策績效評估結果在新聞媒體和互聯網上公布，同時在政策評估者、政府機構和代理機構負責人參加的聯合會議上報告給總理和總統。日本總務省和政府各部門每年除向國會提交年度政策評價報告書外，經審定后還將報告書向社會公眾公布。美國在設計、編寫、執行政策規定績效分析時，除涉及隱私、產權、商業秘密等外，要詢問政策目標人群及專業人士和機構的意見，并把結論公示于互聯網上。法國國家評估委員會在評估過程中采用異議制，允許被評估機構闡述其觀點甚至對評估結論提出異議，委員會成員獨立發表意見并進行辯論，最終以集體意見作為評估結果。

與國外相比，我國公共政策評估在新時期互聯網時代有明顯的時滯性。首先，信息渠道不暢通。原因是多方面的——我國政府信息化程度目前還處于一個比較低的水平;統計數據要花費一定的成本;政策實施效果的真實數據無法在短期內收集;一些機構對政策評估或存在抵觸情緒，或為了某種特定的目的而故意隱瞞必要的信息，提供虛假信息等諸多原因使信息得不到及時、客觀、科學的分析，這些都給政策的有效評估帶來極大的困難。其次，傳統的層級節制依然存在。這使得政策評估不能很好地反映政策的動態過程，對社會環境的變化、政策系統的調試都不能更好地互動，不能適應E時代政策評估的扁平化要求。

二、國外公共政策績效評估的借鑒及對策建議

綜上所述，我國公共政策評估近年來盡管有了較大發展，但與發達國家相比其作用遠未發揮出來，與真正科學意義上的公共政策評估還有相當距離，所以我們要學會“洋為中用”。學習和借鑒國外的成功經驗和做法，筆者認為應從以下幾方面入手。

(一)加強制度化、法律化建設

第一，構建預測評估、執行評估和結果評估相結合的完整的公共政策評估體系。第二，盡快出臺規范公共政策績效評估的法律、法規。通過制定法規確立公共政策績效評估的地位，明確各級政府制定和執行公共政策都應進行不同程度的績效評估;規范評估主體、客體的權力與責任;對政策評估原則、評估類型、評估程序、評估結果的使用和公開及職能機構、人員組成、評估費用等內容都應該作出明確、詳細的規定，使公共政策績效評估在一套明確的法律制度框架下運行。第三，保證政策評估資金的來源。政策評估是一項耗資而復雜的系統工程，需要動用大量資源收集處理信息，因此有必要加強財政投入。第四，高度重視評估結論，利用評估成果。通過政策評估得到相應的反饋，不斷地改進、修訂和補充公共政策的內容，促進評估的規范化和程序化，使其形成良性循環。

(二)建立獨立性強、專業化程度高的組織體系

一是規范、健全官方的政策評估組織。按照“決策、執行、監督”相分離的要求，讓政策制定和政策執行分別由兩個相互分開的機構獨立履行，使其各司其職、各負其責加強溝通和協調，實現信息交流共享，減少不必要的干擾和阻力。二是鼓勵和引導民間政策評估組織的發展。 要充分發揮他們體制靈話、專業化強、立場中立、社會關系廣泛的優勢，特別要注意賦予民間評估機構超然、獨立的地位，保證其工作免受政府干擾。三是加大評估專業人才的培養力度。通過學歷教育和在職培訓，設立優秀評估獎勵制度鼓勵和吸引政策分析專業人士到政策評估組織工作。實施資格認定制度，規定從業條件，促進職業化發展。通過以上措施，形成一個從中央到地方，從內部到外部，職能分工不同、信息資源共享、專業人才數量充足的公共政策績效評估組織體系。

(三)科學運用評估技術與方法

首先加強政策評估理論建設。通過加強政策科學的研究和傳播，使政府部門認識到政策評估不僅有助于其認識政策的優劣和成效，監督政策的執行過程，而且有助于開發政策資源，增強政策效益，使其在思想上予以一定的重視，從而端正政策評估的指導思想，本著平和心態去開展評估工作，為實現決策的科學化和民主化服務。其次選取合適有效的評估方法。常用的政策評估方法有對比分析法、成本效益分析法、統計抽樣分析法、定性分析法，有同行評估、問卷調查、當面訪談、電話采訪及案例研究等。各種方法之間存在互補性，在實踐中應根據具體情況選擇一種主要的分析方法并結合其它方法綜合地做出評估結論。在政策評估中尤其應注意定性分析和定量分析的有機結合，這樣有助于提高方法的科學性、客觀性和準確性。

(四)提高政策評估透明度

首先建立政策評估信息系統。公共政策說到底也是一個政策信息不斷輸入、轉換和輸出的過程，所以在政策的開始階段必須確定一些原則和精神，對政策過程中每一個環節的信息進行全面收集、科學分析和完整地保存，這樣才可以實現評估的“扁平化”，減少溝通層級、最大程度地避免信息失真。其次完善政府信息公開制度。評估過程中建立和維護各級政府信息庫，注意征詢政策目標人群的意見，評估采用的方法、引用的數據、評估的結果要通過互聯網和媒體向公眾公開。評估結論應將公眾滿意度作為參考依據之一，并在評估報告中有所反映，以促進決策的民主化。

三、結論及展望

綜上所述，公共政策績效評估是一項涉及面廣、操作復雜的系統工程。我們要及時跟蹤掌握其他國家在該領域的研究成果，結合我國的實際對那些在其他國家得以實施并被證明行之有效的做法加以消化和吸收，并在實踐中不斷探索、不斷改進，力保政策評估的科學性、有效性。●

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