城市基礎設施投融資模式的探討

【摘要】 隨著我國經濟的快速持續發展，我國農村城鎮化、城鎮城市化的速度和規模將進一步提高。政府投向城市建設的基礎設施項目、公共建筑項目的資金將逐年增加。隨著投融資體制的改革，政府以外的資金投入該領域的金額也呈逐步遞增趨勢。本文針對現行的城建項目投融資運行模式在新市場經濟形式下的弊端進行剖析，同時探索改善現有模式的途徑，以期提升我國城建項目投融資管理的總體水平。

【關鍵詞】 基礎設施；投融資；模式

一、基礎設施投融資基本模式的演進

（一）傳統的基礎設施投融資基本模式

在傳統計劃經濟體制下，基礎設施投融資資金來源于財政收入，政府既是投資主體，又是融資機制中融資和被融資的對象，基礎設施建設的投資決策權和項目審批權高度集中在中央和省市一級政府。政府是基礎設施資金的供給者，無論基礎設施建設規劃和決策、基礎設施建設資金的籌集與使用以及項目建成后的管理與運營，均由政府統一包攬。

由于政府的可投資金有限，以及政府對地區基礎設施建設的具體情況不夠了解，對基礎設施重要性的認識不足，導致了基礎設施建設資金投入不足，基礎設施服務水平和能力低下，一些重要的公共事業，如自來水、公共交通甚至被劃為非生產性建設的次要地位，使社會生產受到一定影響。

（二）以政策性投融資公司為主體的基礎設施投融資模式

20世紀90年代以后，隨著經濟體制改革的不斷深化，我國基礎設施建設的投融資體制改革逐步展開。1997年，國務院下發《關于投資體制近期改革方案》，各地區和大小城市紛紛組建了基礎設施投融資公司。

按照項目區分理論，基礎設施項目可劃分為經營性項目、準經營性項目和公益性項目。三種項目的區分主要在于提供服務的有償程度上，收費機制完善并且價格到位的項目就是經營性項目；擁有收費機制，但收費無法達到要求的項目是準經營性項目；沒有收費機制的項目就是公益性項目。經營性項目降低價格就可以轉化為準經營性項目，準經營項目取消收費機制可轉化為公益性項目，三種項目可以相互轉化。

1. 政府財政部門將現金、存量資產和增量投資注入到政策性投融資公司，委托其對現金進行投資管理并經營基礎設施資產。這些現金和資產包括國債資金、專項建設投資資金、存量基礎設施資產、儲備土地和施工過程中營業稅、所得稅等稅收和一些費用的返還。政策性投融資公司通過投融資中介和金融機構獲得政策性貸款、經營性轉讓、項目融資等途徑擴大融資。

2. 政府決定具體投資項目以后，政策性投融資公司提出具體項目方案，由政府相關部門決定最終采用的方案。在項目建設期間，投融資公司負責經營性項目、準經營性項目、公益性項目的具體投資和管理，政府建設主管部門對投融資公司進行監督和管理。

3. 三類項目將項目收益上繳到政府財政部門，而投融資公司則通過政府財政部門的投資來償還資本市場等融資的資本成本并進行增量投資。

政策性投融資公司提高了基礎設施建設的融資能力和基礎設施建設所籌集資金的使用效率，實現了政企分開，解決了基礎設施建設事權和財權不統一的狀況，在一定程度上起到了將政府從投融資具體行為中剝離出來的作用。它為政府從投融資活動的具體操作者向管理者的過渡提供了途徑。在投融資公司的平臺下，投融資主體的多元化和投融資行為的市場化有了實現的可能。

二、以政策性投融資公司為主體的基礎設施投融資模式的弊端

通過上文的比較論述可以看出，盡管以政策性投融資公司為主體的基礎設施投融資模式與傳統投融資模式相比，有著顯著的優越性，它仍然有弊端：

（一）投融資公司缺乏投融資主體地位

我國目前的政策性投融資公司多為國有獨資公司形式，政府是實際的投融資主體，同時又是投融資市場的管理者，而一個基礎設施項目的建設又同時有多個政府部門參與決策與管理，因此，并沒有真正意義上的風險與收益一體的投融資主體。政策性投融資公司只是充當了政府的出納角色，只負責籌集資金和支付資金，缺乏對基礎設施建設的全方位參與和管理。對基礎設施建設項目沒有建設前期的項目決策權，經營性項目收益和公益性項目支出都是由政府進行使用和調配，政策性投融資公司只是負責項目資金籌集和資金支付。

絕大多數政策性投融資公司在對項目進行投融資的流程是：政府主管部門進行項目決策，交投融資公司建設，建設過程由投融資公司具體管理，過程中遇到的融資、投資安排等問題由投融資公司提交方案，報請主管部門決策和實行資產調配，這就造成了政策性投融資公司權責的不統一和行為能力的不足，無法實現對經營性項目和公益性項目的資源的高效配置和調度，具體如圖1所示：

（二）單一融資渠道

存在形式多樣、實力雄厚的眾多基礎設施投融資主體是基礎設施建設快速發展的主要條件。從現有情況來看，雖然新的融資模式被不斷推出，國內的基礎設施建設項目的資金來源依然主要集中在財政撥款、國債基金和銀行貸款等渠道，市場化融資的應用和發展還不普遍。

三、以政策性投融資公司為主體的基礎設施投融資模式的改進

通過以上部分的分析可以看出，現有模式在運作中遇到了不少障礙，使得投融資主體多元化和投融資行為市場化的目標實現起來存在很多困難，其核心原因在于投融資公司的制度性缺陷和行為能力的不足。針對以上現行模式的弊端，筆者建議采取以下措施，以促進整個基礎設施投融資建設的有效性：

（一）給予政策性投融資公司更多的主動權

為了彌補現有模式的弊端，應給予政策性投融資公司更多的主動權，具體如圖2所示：

在投融資建設前期，因為投融資公司擁有專業的投融資和項目建設方面的專家隊伍，信息反應能力很強，可以按照有關政策和行業發展戰略及經濟發展規劃，通過對具體項目的投資進行選點、經濟分析和決策，既反映政府政策和發展戰略意圖，又能照顧到投資項目的發展前景和效益，提高投資決策的科學化水平。給予投融資公司項目建設期間的管理權，可以實現資源的高效合理配置，實現經營性項目和公益性項目的綜合管理。在投融資的收益期，應給予投融資公司對項目收益的合理處置權，充分實現權責統一，實現公平效率。這樣也可以促進政府職能的轉變，使之從日常繁雜的事務中解脫出來，專心致力于制定宏觀經濟政策和經濟發展戰略指導規劃。

（二）單一融資渠道向融資市場化拓展

為充分發揮政策性投融資公司的投融資職能，需要采用多種市場化手段提升政策性投融資公司的融資能力。股票融資、債券融資等已經成為各種融資模式產生和發展的母體，BOT、PPPs等比較新的融資模式在理論和實踐界雖然也有應用，但龐大的基礎設施投融資需求仍亟需新的投融資模式的產生。筆者在現有投融資模式理論的基礎上，提出融資模式的一些新想法，旨在促使投融資向市場化和多元化邁進：

1. 利用存量資產融資。即通過資產剝離，將有經濟效益的資產作為融資資本，通過資產經營權的轉讓、成立經營性公司等形式，盤活存量資產，最終實現融資目的。如2005年青島市排水公司以經評估后的現有存量資產入股成立合作公司，合作經營期限25年，負責海泊河、麥島污水處理廠的繼續投融資建設和運營管理，并從污水廠的運營中獲得回報。該公司注冊資本為15 257 380美元(折合人民幣約1. 263億元)，其中：市排水公司以部分現有資產出資6 102 952美元(折合人民幣約5 053. 2萬元)，占注冊資本的40%。

2. 運用政府組織增信來覆蓋單個公共工程項目的風險。組織增信原理就是以特定組織的信用來提高某一企業或組織機構的信用水平，即信用度。地方政府作為社會經濟、政治活動的組織者和裁判員，在發展市場主體、規范維護市場秩序、建立信用體系、實施政府增信等方面有著重要的作用，對協調各方行為、彌補現存體制缺損、增強風險防范能力、促進城市建設到良性發展有重要作用。我國預算法規定，地方政府不可以直接進行融資，這就決定了不能施行國際上的發行市政券的融資方式；另一個原因在于，基礎設施投資具有回收期長、風險大、會計法律等基礎市場發展薄弱的特點，可以依托地方財政，通過地方財政的組織增信，提高地方城市基礎設施建設主體的信用水平，利用地方各級政府的政權信用，覆蓋單個公共工程項目的信貸風險。

3. 項目組合融資。組合項目融資方式是指將風險和收益率不同的兩個或兩個以上的項目結合成一個新的組合項目，然后到國際或國內資本市場上為該新的組合項目籌措資金，將具有不同收益和風險的兩個或兩個以上的項目進行組合以降低項目的風險。以兩個項目為例，一般說來，高風險的資產收益也高，假設風險高的項目的期望收益率為E1，風險為Q1，風險低的項目的期望收益率為E2，風險為Q2，兩個項目的投資比重分別為W1、W2，根據投資風險收益原理，組合的收益將低于收益最高的項目，高于收益最低的項目，即E12=E1×W1＋E2×W2。只要兩個項目不是完全正相關，項目組合就可以降低風險，即Q12＜Q1×W1＋Q2×W2。基礎設施投融資模式與其他項目相比融資的最大問題就是風險大，缺乏同其他項目的競爭力，這一模式降低了基礎設施投資的原始風險，有利于基礎設施建設企業在國際或國內市場上的融資。

4. 以未來收益融資。現有的融資模式都是以已有資產、建設和經營權等為基礎進行融資的，需要有一定的現實的資產為基礎，對于一些不具備這些基礎或者不打算將建設經營權轉讓的情況，筆者建議可以采取將未來收益打包的方式來進行融資。由評估機構對擬建設項目的未來收益進行評估，以評估的未來收益為基礎，依托政策性投融資公司進行融資，可以采取發行股票和債券等方式，因為未來收益對于投資者來說是收益回報的有力保障，可以吸引國外資金和閑置民間資金。項目建成之后取得的未來收益在投資主體間合理分配，對于發行股票融資的投資主體，以未來收益分紅；對于發行債券的投資主體，以未來收益償還本金和利息。

5. 建設權與經營權分離融資。將建設權與經營權捆綁融資對參與投融資單位的要求較高，既要求有資金能力，又要求具有工程建設能力，筆者建議將兩權分離開進行融資。

單獨以建設權融資的模式，即BT模式。BT模式是BOT模式的一種歷史演變，是“Build-Transfer”的簡稱。由項目所在地的政府提供回購的履約保證作為項目融資的基礎，引入國外資金或民間資金進行專屬于政府的基礎設施建設，基礎設施建設完工后，將該項目設施按協議移交政府。BT模式比BOT模式少了經營的環節，整個項目的實施過程由政府指定的管理公司進行宏觀監管，BT項目投資單位根據代理的權限代行業主職責，負責項目的投融資，實施建設總承包，承擔在此期間的風險，并根據合同的約定取得相應的回報。BT模式是政府與企業進行經濟合作的一種有效的雙贏模式。

單獨以運營權融資的模式，可以稱之為OT模式（Oprate-Transfer）。由政府以擬建設的經營和準經營項目建成后一定期間的運營權為基礎，通過簽訂協議或合同等方式引入國外資金或民間資金，協議或合同主要規定項目建設的質量要求和建成后運營收費要求等事項。政府設標，有資質的建設單位競標，按照協議或合同的要求建設項目。項目建成后，交運營方按照合同協議的要求進行運營管理，期滿項目交由政府管理。筆者認為，這種模式的優點在于降低了對投資方的要求，只需要具有資金實力，有利于最大限度地吸收閑置民間資金和國外資金；將建設權單獨以競標方式轉讓有利于進一步的降低建設成本，也可以尋求最為專業的建設單位承接項目的建設，豐富了投融資理論。

四、結束語

本文從我國基礎設施建設投融資模型的發展歷程出發，先后介紹了傳統投融資模式和現行的以政策性投融資公司為主體的基礎設施投融資模式，既肯定了現行模式的積極意義，同時又就其弊端提出改進的建議和具體實現途徑。政策性投融資公司一方面保障了政府對基礎設施建設的管理和控制，同時又在一定程度上實現了基礎設施投融資主體的多元化和投融資行為的市場化，對現階段我國的基礎設施建設投融資具有積極的意義。同時，政策性公司又存在投融資主體地位形式化、權利責任不統一、未實現對資源的高效配置和調度、融資渠道有待向市場化的進一步拓展等一系列問題。因此，應賦予政策性投融資公司投融資的主體地位，給予其更多的自主權，提升其行為能力，拓寬融資渠道，使其從融資平臺向項目管理全方位發展。

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