構(gòu)建民族地區(qū)公共財(cái)政框架的若干思考

構(gòu)建公共財(cái)政基本框架是我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制轉(zhuǎn)型中財(cái)政制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新的必然要求，是建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要標(biāo)志。在少數(shù)民族聚居的地區(qū)構(gòu)建公共財(cái)政框架，由于特殊的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)特點(diǎn)，較一般地區(qū)有更大的困難和挑戰(zhàn)性。同時(shí)，公共財(cái)政框架的建立，也為民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)振興提供了發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)的機(jī)遇，對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的意義。

一、民族地區(qū)公共財(cái)政框架的基本狀況

構(gòu)建公共財(cái)政框架必須充分考慮自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。民族地區(qū)目前普遍存在經(jīng)濟(jì)質(zhì)量不高的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：

(1)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不夠合理，農(nóng)牧業(yè)比重高，二、三產(chǎn)業(yè)落后。三次產(chǎn)業(yè)占GDP中的構(gòu)成和比重明顯失調(diào)。(2)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。民族地區(qū)的企業(yè)仍表現(xiàn)為技術(shù)水平低，產(chǎn)品深加工不夠，經(jīng)濟(jì)效益不高，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。(3)市場(chǎng)發(fā)育程度低。民族地區(qū)因其地理、歷史等原因。市場(chǎng)發(fā)育較為遲緩，尤其是生產(chǎn)要素市場(chǎng)發(fā)育的不健全，使市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和價(jià)格形成機(jī)制在促進(jìn)生產(chǎn)要素合理流動(dòng)，資源優(yōu)化配置，引導(dǎo)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面的作用受到限制。(4)投資環(huán)境差。民族地區(qū)所處的地理位置大多為邊、山、窮地區(qū)，自然環(huán)境惡劣，公共經(jīng)濟(jì)投入欠賬多，基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)落后。(5)財(cái)政收支矛盾突出。由于地方稅收體系不完善，無(wú)主體稅種、無(wú)稅收立法權(quán)、無(wú)發(fā)債權(quán)，再加上民族地區(qū)支柱財(cái)源少、中央轉(zhuǎn)移支付數(shù)額小、規(guī)費(fèi)沒納入預(yù)算管理，因此，民族地區(qū)財(cái)政收入總量小，可用財(cái)力更少，很多地方是典型的“吃飯財(cái)政”。(6)人員素質(zhì)低。民族地區(qū)特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的民族地區(qū)普遍存在人才數(shù)量少，人才結(jié)構(gòu)和分布不合理，外流嚴(yán)重。而現(xiàn)有人才。浮在行政事業(yè)單位的多，沉到基層、企業(yè)的少；了解一般性知識(shí)的多，掌握專門技術(shù)的少。

二、構(gòu)建民族地區(qū)公共財(cái)政框架的基本思路

(一)科學(xué)構(gòu)建民族地區(qū)公共財(cái)政支出體系

1 科學(xué)確定民族地區(qū)社會(huì)共同需要和公共支出范圍

確定民族地區(qū)的公共支出方向應(yīng)充分分析區(qū)情，考慮地方特點(diǎn)。民蕨地區(qū)公共支出的范圍一般由以下幾部分構(gòu)成。第一，保障政權(quán)建設(shè)的支出。民族地區(qū)尤其要強(qiáng)調(diào)政權(quán)的穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)。但政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)，也存在成本問(wèn)題、效益問(wèn)題，需要公共財(cái)政在精簡(jiǎn)高效的前提下予以充分保障。第二，提供社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的經(jīng)費(fèi)。社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)分為兩類：一類是公益性事業(yè)，如基礎(chǔ)教育、圖書館、博物館、文物保護(hù)、基礎(chǔ)科研等，財(cái)政應(yīng)保證資金供應(yīng)：另一類是半公益、半經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位，其創(chuàng)造的成果具有社會(huì)共同需要和私人需要的雙重性，財(cái)政應(yīng)采取定額或定向補(bǔ)助方式供應(yīng)資金，其余由單位依法合理組織其收入。第三，保障基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出。如公路、橋梁、鐵路、電力、自來(lái)水、煤氣、公交、市政、環(huán)保、農(nóng)業(yè)水利工程等。這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共工程大部分屬于半公益、半經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，建設(shè)周期長(zhǎng)，投入高，雖有一定的市場(chǎng)化程度，但一般不能足額收費(fèi)，應(yīng)由財(cái)政核撥部分經(jīng)費(fèi)，經(jīng)營(yíng)單位依法組織部分收入。第四，提供社會(huì)保障的支出。這是長(zhǎng)期以來(lái)政府缺位的主要領(lǐng)域，必須從根本上加以扭轉(zhuǎn)。第五，保障少數(shù)民族特殊需要的支出。民族地區(qū)由于民族特點(diǎn)而形成特殊的公共文化需求，保護(hù)民族文化，發(fā)展民族事業(yè)，實(shí)現(xiàn)民族平等，促進(jìn)各民族共同發(fā)展和共同繁榮需要財(cái)力支撐，但由于其特殊性，市場(chǎng)難以提供或難以充分提供，屬于平衡失靈的領(lǐng)域，必須由政府負(fù)擔(dān)。第六，政府提供公共服務(wù)所必需的政策性開支。這類支出基本是專一性支出，如各種返還、補(bǔ)貼、補(bǔ)助等，用于平衡區(qū)域差異和進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，是政府宏觀調(diào)控的主要財(cái)力支出。

2 合理確定公共支出規(guī)模

在公共財(cái)政框架下，地方支出規(guī)模要受三方面因素影響。第一，保證地方公共財(cái)政職能的履行和地方社會(huì)共同需要的滿足，是確定地方財(cái)政支出規(guī)模的基本依據(jù)。第二，公共支出規(guī)模要受公共收入規(guī)模的制約。第三，要考慮地方政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素的影響。從民族地區(qū)發(fā)展的歷史及現(xiàn)狀上看，地方所能提供的財(cái)力一直不能很好地滿足公共需求，同時(shí)民族地區(qū)公共支出需求又高于一般地區(qū)。實(shí)行分稅制以來(lái)，民族地區(qū)公共支出占地方GDP的比重一直高于10％的全國(guó)平均水平。民族地區(qū)的公共支出中，包括大部分中央的體制補(bǔ)助、轉(zhuǎn)移支付等收入，但尚不能滿足各項(xiàng)支出需要，基層財(cái)政尤其困難。在公共支出規(guī)模下，民族地區(qū)財(cái)政支出控制在GDP的15％～17％左右，兼顧了需要與可能的矛盾關(guān)系，是較為符合實(shí)際的。

3 優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)

優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)。就是要合理、有效地分配財(cái)政資金，合理滿足多層次、多樣化的社會(huì)共同需要。按照地方財(cái)政支出職能，公共支出分為經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、社會(huì)服務(wù)支出、行政管理支出。在支出種類中，行政管理支出應(yīng)當(dāng)逐步減少，社會(huì)服務(wù)性支出的比重應(yīng)當(dāng)逐步上升。在經(jīng)濟(jì)性支出中，基礎(chǔ)設(shè)施投資應(yīng)逐步提高；在社會(huì)服務(wù)性支出中，用于科技、教育、文化、衛(wèi)生、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等支出應(yīng)當(dāng)逐步提高。這樣的結(jié)構(gòu)既體現(xiàn)了民族地區(qū)財(cái)政的公共性，又體現(xiàn)了民族地區(qū)財(cái)政的發(fā)展性，應(yīng)是較為適宜的。

4 強(qiáng)化公共支出的實(shí)際效能評(píng)價(jià)

評(píng)價(jià)公共支出效能，必須考察政府財(cái)力在社會(huì)資源中所占的比重是否合理。必須考察政府財(cái)力的運(yùn)用是否有效。公共支出規(guī)模占GDP的比重過(guò)低，難以保證公共支出的有效性：支出結(jié)構(gòu)不合理，就意味著政府對(duì)公共資源的配置不能滿足多樣化的社會(huì)公共需要，公共支出的效能也是低下的。評(píng)價(jià)支出的實(shí)際效能是對(duì)公共財(cái)政的起碼要求。必須建立公共財(cái)政支出的全面效益效能評(píng)價(jià)機(jī)制，把追蹤問(wèn)效放到重要的位置，建立效益效能財(cái)政。

(二)建立可靠的民族地區(qū)公共財(cái)政收入體系

1 穩(wěn)定公共收入來(lái)源

民族地區(qū)公共收入的來(lái)源主要有稅收、規(guī)費(fèi)、公債和國(guó)有資產(chǎn)收益。稅收具有固定性、無(wú)償性和強(qiáng)制性的特征，憑借國(guó)家政治權(quán)力依法征稅且不需償還，收入來(lái)源穩(wěn)定。通過(guò)稅法固定征稅對(duì)象、課稅數(shù)量及征收方式，有助于實(shí)現(xiàn)公平和效率，具有其它財(cái)政收入無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。

2 收入規(guī)模適度

一個(gè)國(guó)家或地區(qū)綜合實(shí)力的強(qiáng)弱直接影響財(cái)政收入占GDP比重的大小，決定了一個(gè)國(guó)家或地區(qū)財(cái)政職能的發(fā)揮程度。因此，地方財(cái)政收入規(guī)模必須與地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，保證地方財(cái)政職能的履行，滿足地方社會(huì)共同需要。既要滿足維持性支出，如國(guó)家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)、科學(xué)教育等的支出需要，又要為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。民族地區(qū)生產(chǎn)力一般較為落后，GDP的財(cái)政貢獻(xiàn)率較低，公共需求又有更多的特殊要求，土地直接財(cái)政收入占GDP的比重大致在10％較為適宜。

3 堅(jiān)持公共收入的公平和效率原則

就民族地區(qū)而言，促進(jìn)發(fā)展是目前最迫切的需要，是解決一切矛盾的根本，穩(wěn)定是第一位的，因此必須注重公平，在注重公平的基礎(chǔ)上堅(jiān)持效率優(yōu)先，盡快縮短民族地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)之間的差距，以效率促進(jìn)公平。

(三)建立規(guī)范、透明、有效的公共財(cái)政管理體系

構(gòu)建規(guī)范的公共財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的一個(gè)重要前提是在理財(cái)上實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和法治化，建立科學(xué)規(guī)范，便于公眾監(jiān)督的公共理財(cái)體系是當(dāng)務(wù)之急。為此，當(dāng)前需做好以下幾個(gè)方面的工作：

1 健全財(cái)政法制

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)。民族地區(qū)一方面要根據(jù)自身實(shí)際完善與《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》、《轉(zhuǎn)移支付法》、《政府采購(gòu)法》等法律相對(duì)應(yīng)的地方性實(shí)施條例、辦法等：另一方面要強(qiáng)化財(cái)政法規(guī)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，使各項(xiàng)財(cái)政事務(wù)都能依法進(jìn)行，做到“有法必依”，“違法必究”。

2 規(guī)范財(cái)政體制

我國(guó)分稅制改革初步劃分了中央與地方各級(jí)政府之間的財(cái)政分配關(guān)系，明確了中央和自治區(qū)級(jí)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的界限，從收支兩方面界定了中央與地方的權(quán)利和責(zé)任，也為財(cái)政管理提供了空間和依據(jù)。在自治區(qū)以下要繼續(xù)大力推進(jìn)分稅制改革，完善轉(zhuǎn)移支付制度，規(guī)范各級(jí)政府的財(cái)政分配關(guān)系，建立一整套科學(xué)規(guī)范的管理制度，保證公共財(cái)政管理的有效實(shí)施。

3 優(yōu)化管理方法

科學(xué)的管理方法體現(xiàn)在收入、支出、預(yù)算、監(jiān)督各個(gè)方面，其中預(yù)算編制方法的改革是管理創(chuàng)新的核心。要努力尋求預(yù)算編制的科學(xué)方法，杜絕編制過(guò)程中的人為因素，提高預(yù)算的準(zhǔn)備度，加強(qiáng)預(yù)算的透明度，強(qiáng)化預(yù)算的約束力。此外，收入方面要著重體現(xiàn)規(guī)范，支出方面要著重體現(xiàn)效益。監(jiān)督方面要著重體現(xiàn)執(zhí)法到位。在管理手段上，不僅要用行政手段，還要有經(jīng)濟(jì)手段、法律手段，通過(guò)綜合運(yùn)用各種管理手段，全面提高管理水平和效率。

(四)完善公共財(cái)政政策體系

財(cái)政政策是一個(gè)國(guó)家、一個(gè)地區(qū)宏觀調(diào)控體系的重要組成部分。公共財(cái)政發(fā)揮穩(wěn)定職能、公平分配職能，本身就是宏觀調(diào)控的結(jié)果。民族地區(qū)與其它地區(qū)一樣需要通過(guò)公共財(cái)政政策調(diào)控經(jīng)濟(jì)，在效率與公平、發(fā)展與穩(wěn)定當(dāng)中尋求平衡。

1 確定政策制定權(quán)限和調(diào)控手段

財(cái)政政策工具主要包括稅收、購(gòu)買性支出、轉(zhuǎn)移性支出、公債和預(yù)算。稅收既是組織收入的基本手段，又是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要工具：購(gòu)買性支出和轉(zhuǎn)移性支出是進(jìn)行需求管理的有效手段。所以稅收、購(gòu)買性支出和轉(zhuǎn)移性支出是完全可以作為自治區(qū)一級(jí)地方政府的財(cái)政政策工具的。當(dāng)經(jīng)濟(jì)過(guò)冷時(shí)，通過(guò)減收增支刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。在這一過(guò)程中，要用到公債和預(yù)算手段。特別是自治區(qū)一級(jí)政府，掌握這些調(diào)控工具還是十分必要的。但宏觀調(diào)控權(quán)限要嚴(yán)格謹(jǐn)慎向下一級(jí)延伸，避免出現(xiàn)無(wú)序調(diào)控的混亂局面，違背宏觀調(diào)控的初衷。

2 建立符合民族地區(qū)特點(diǎn)的公共財(cái)政政策體系

給民族地區(qū)較為寬松的政策權(quán)限，包括一定的稅收立法權(quán)和較為廣泛的稅收管理權(quán)，以及財(cái)政支出、財(cái)政體制及預(yù)算管理方面的調(diào)整權(quán)限，比如允許自治區(qū)級(jí)財(cái)政做一定比例的赤字預(yù)算等等。其次，提高民族地區(qū)財(cái)政實(shí)力。宏觀調(diào)控能力的強(qiáng)弱在很大程度上取決于地方財(cái)政實(shí)力的強(qiáng)弱。提高地方財(cái)政實(shí)力，關(guān)鍵在于壯大地方經(jīng)濟(jì)，培植財(cái)源，并逐步提高地方財(cái)政收入占GDP比重。再次，中央政府要加大對(duì)民族地區(qū)一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，以擴(kuò)充地方財(cái)力。

3 調(diào)控方式的選擇

相機(jī)抉擇的調(diào)控方式是較為符合民族地區(qū)特點(diǎn)的選擇。相機(jī)抉擇的調(diào)控方式是指政府在對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的個(gè)體情況做出分析判斷后，有針對(duì)性地選擇不同的公共政策工具，以達(dá)到預(yù)期政策目標(biāo)的調(diào)控方式。政府可以根據(jù)實(shí)際情況的變化做出及時(shí)調(diào)整。但由于相機(jī)抉擇調(diào)控方式存在觀察與決策之間的時(shí)滯，對(duì)決策者的要求比較高，依賴于對(duì)信息加工、分析和判斷的能力。不斷提高財(cái)政工作者素質(zhì)，是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的客觀要求。此外，財(cái)政政策也要注意與貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策等其它宏觀調(diào)控政策的協(xié)調(diào)，通過(guò)綜合作用實(shí)際靈活調(diào)控的目的。