我國綠色稅收體系現狀分析與對策建議

摘要：伴隨著我國國民經濟的持續快速發展，我國的環境污染與生態破壞狀況日益嚴重，綠色稅收作為解決環境問題的最重要的財政政策工具，其重要性日漸凸現。本文從我國現行的綠色稅股體系出發，在對觀行綠色稅股體系所存在的問題進行分析的基礎上，就如何進一步完善我國的綠色稅收體系提出了一系列對策建議，提出需要在完善我國現行稅制結構中與環境保護相關的稅種的基礎上，開征專項環境稅。

關鍵詞：環境保護 綠色稅收體系 專項環境稅

環境稅又稱生態稅，是對所有能夠體現保護生態環境和自然資源為目的的各種稅收的總稱，所以又被稱為綠色稅收。它既包括以環境保護為主要目的而專門征收的稅收(狹義的環境稅)，也包括其他并非以環境保護為主要目的，但客觀上起到環境保護作用的稅收。

一、現階段我國綠色稅收體系存在問題

我國作為發展中國家，在經濟起飛階段環境問題往往被人們忽略，導致我國目前的綠色稅收體系很不完善，不僅沒有單獨開征的環境稅，現有的起到綠色稅收作用的稅費體系也只是由過去的環境稅費政策拼湊而成，主要包括資源稅、消費稅、城鎮土地使用稅和耕地占用稅等，在實行過程中這套綠色稅收體系存在著種種問題。

(一)資源稅

我國現行資源稅是一種級差資源稅，資源的價格體未能考慮資源的外部性和可持續性，未能實現資源的社會成本定價和可持續成本定價。而且我國現行資源稅征稅范圍太窄、收入規模過小，調節功能乏力。從總量上看，我國地大物博，自然資源種類齊全，可開采和利用的自然資源范圍十分廣泛。但現行資源稅僅有石油、天然氣、煤炭、其他金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽等7種產品，可以說僅限于不可再生的礦產品和鹽類，而對可再生資源(如水資源、森林資源等)大部分都沒有征稅，不能充分發揮資源稅對保護自然資源、保護生態環境的作用。同時現行資源稅單位稅額過低，且一經確定數年不變，不能反映礦產品市場價格的變化和礦山企業的盈利狀況，容易造成對資源的盲目開采和過度開發，加重環境負擔。

(二)消費稅

部分消費稅稅目設計不合理，例如對汽車的消費稅設計就不盡合理。首先，我國目前的汽車消費稅是以排量為標準征收，沒有考慮燃料狀況等與生態環境密切相關的因素，體現不出促進資源循環利用、大力發展環保經濟政策取向。其次，汽車消費稅在生產環節而不是在消費環節征收，而且實行價內稅，與消費者在其購買、使用或保有環節需親自繳納的稅費相比，并不能使消費者直接感受到消費稅的政策調整。

(三)城鎮土地使用稅和耕地占用稅

城鎮土地使用稅和耕地占用稅目前存在的主要問題是稅率偏低，難以起到合理用地和保護耕地的作用，因而難以遏制因濫用土地而對環境所造成的破壞。我國現行城鎮土地使用稅和耕地占用稅稅額遠遠低于土地的市場價格，而且在實踐中部分地區存在有意壓低稅率的現象。

二、如何完善我國現行的綠色稅收體系

伴隨著環境污染與生態破壞的日益加劇，政府介入生態環境問題已經成為世界各國的共同選擇，而綠色稅收作為政府解決環境問題的最重要的財政政策工具，在保護生態資源與遏制環境污染方面發揮著日益重要的作用。因此，進一步完善我國現行的綠色稅收體系，充分發揮綠色稅收在解決環境問題方面的重要作用無疑具有重大的理論與現實意義。

(一)完善我國現行稅制結構中與環境保護相關的稅種

我國現行的綠色稅收體系是在長期的實踐過程中逐漸發展完善的，它奠定了我國綠色稅收體系繼續發展的基礎，而且實踐證明這些稅種在推動環境保護、促進自然資源的合理開發利用方面發揮了重要作用。建設和完善我國的環境稅收體系，應該將進一步完善我國現行的綠色稅收作為一項重要內容。

1 資源稅。我國應加快建立一般性質的資源稅，弱化其原有的級差調節功能，向所有自然資源開采單位和個人普遍征收，最終實現政府通過征稅調節自然資源的供給和需求，進而影響自然資源配置的目的。進一步完善資源稅的具體措施主要包括以下幾方面：

第一，擴大資源稅征稅范圍，先將水、森林和草場等可再生但已遭到嚴重破壞的資源納入征稅范圍，以解決我國目前嚴重缺水、土壤沙化、水土流失等問題，繼而擴大到所有礦藏和非礦藏資源，待時機成熟后，將土地、海洋、地熱、動植物等資源納入征收范圍。

第二，提高資源稅的征收標準，以矯正資源過低的價格。目前，在理順資源價格體系的同時，適當提高資源稅的征收標準是很有必要的。對污染程度不同的資源可實行差別稅率。對非再生性、非替代性、稀缺性的資源要課以重稅。

第三，完善計稅依據。對從量定額征收的應稅資源的計稅依據可由現行的銷售或使用數量改為實際開采或生產數量，這樣既可以使納稅人能夠從自身利益或市場需求出發合理開采資源，提高資源的開發利用率，同時又便于源頭控制稅收，防止稅款流失。

2 消費稅。擴大消費稅征收范圍，提高消費稅稅率，對一切自然資源的消費和污染生態環境的消費行為一律征稅，并設計較高的稅率。將一些容易造成環境污染的消費品納入征稅范圍，如電池、一次性產品(如剃刀、飲料容器、塑料袋等)。

此外，在繼續實行對不同排氣量的小汽車適用差別稅率的基礎上，應對使用“綠色”燃料的汽車減免消費稅，以促使消費者和制造商做出有利于降低污染的選擇。

3 城鎮土地使用稅和耕地占用稅

為有效發揮城鎮土地使用稅和耕地占用稅對土地使用的調控作用，必須提高稅率，遏制由于濫用土地造成的生態環境破壞。對那些征用耕地而實際未用的實行加成征收，以體現懲罰。

(二)開征專項環境稅

綠色稅收體系是由多個稅種組成的集合體，環境稅是一個重要組成部分。從國際經驗來看，我國開征專項環境稅是必然趨勢。我國在開征專項環境稅時，必須注意以下幾方面的問題：

第一，稅種選擇。開征專項環境稅是一個循序漸進的過程，必須根據我國面臨的生態環境問題以及國家的環保政策逐步推行。目前我國在生態環境保護方面面臨的最緊要的問題是水污染和大氣污染，其次是固體廢棄物污染，所以對稅種的設計主要以水污染稅、大氣污染稅和固體廢物稅為主。

第二，稅率設計。原則上，環境稅稅率的確定應以地方生態環境質量標準為準繩，因為一個地區的最優生態環境質量水平不會與另一地區的相應水平相同。但這里的“地區”應是一個足以容納由污染及其控制所帶來的收益和成本的區域，即所謂的“主體功能區”。因此，全國統一的環境稅稅率顯然不明智，把環境稅作為地方稅也不盡合理。比較合理的做法是中央政府對環境稅每個稅目制定不同的稅率體系，對每一個稅目，把全國分為合理的幾個主體功能區，對每個區域設定不同的稅率。

從目前情況來看，中國的環境保護稅稅率適宜以定額稅率為主，采用A+x方案，即A為固定稅率，歸中央所有，體現出公平性；x為彈性稅率，各地方根據自己的實際情況決定x的高低，從量計征，而且應根據污染程度的高低，對x采用累進稅率。當然，隨著污染防治技術的不斷發展，治理污染的邊際成本也在不斷變化，應適時調整稅率，力求征稅后的企業邊際成本等于邊際社會成本。

在設計稅率時，還應該考慮到生態稅的長期和短期影響的不同。如果政府的目標是為了在較長時期內實現一定的環境目標，而不是為了在短期內將生態稅收作為政府的一項新生的收入，就應該將生態稅稅率設計得較低一些。這樣容易使生產者在逐步適應新的稅種過程中，樂于投資于對生產過程或投入品的技術或產品替代，消費者也可以適應新稅種的開征逐步調整消費模式。這樣，在較長的時期內就可發揮生態稅的預期作用。

第三，稅基選擇。環境稅的稅基設計主要考慮的因素有污染的范圍、污染物的生命周期、污染源的監測成本和實際操作的可行性等。國際上通行的計稅依據一般有下列三種選擇：以污染物的排放量為稅基、以污染企業的產量為稅基、以生產要素或消費品中包含的污染物數量為稅基。

以污染物的排放量為稅基的方法較好地體現了“污染者付費”原則，此時環境稅的征收與污染物排放量直接相關，有利于激勵企業引進污染治理設備，減少廢物排放。以污染企業的產量確定稅基時，可以節省對個別污染源監測的成本。并與增值稅、消費稅相結合，避免增加征管部門征稅和企業納稅的負擔。但是，在這種情況下，企業要想減少污染排放量，就勢必減少產量，這有可能導致資源配置偏離最優狀態。當生產要素或消費品中包含的污染成分與污染物排放量之間存在因果關系時，就可以選擇以生產要素或消費品中包含的污染物數量為稅基。這種方法覆蓋面廣、征收簡便，并且它是在生產鏈的起始環節征收的，可以對污染物的產生起到一定的預防作用。但是這種方法存在明顯的缺陷，即只要使用了可能造成污染的原材料，不管是否造成污染，都要納稅，這既不合理也不公平。

綜上所述，根據中國的具體情況，對排污行為，包括工業廢水排放、二氧化硫排放等，可以實際排放量為課稅依據；對工業固體廢物、一次性難降解塑料包裝物應以納稅人的應稅銷售收入或銷售數量為稅基。

第四，稅收征管。環境問題既有地方性的，又有全國性、區域性的。因此綠色稅稅種既不應完全劃歸中央，也不應完全劃歸地方。如二氧化硫稅、水污染稅等稅種所對應的污染范圍一般是區域性的，可由中央統一立法，由地方負責征收管理，資金支配權也歸地方。

綠色稅收的征管部門理所當然是各級稅務部門，不過，由于綠色稅收的特殊性，稅務部門應該積極與環境部門密切配合。在制定政策時，認真考慮環保部門的合理建議，使稅收手段與環境部門的規章制度協調作用；在征管實踐中，及時從環境部門取得反饋意見，作為下一步改革的參考：在稽核處罰時，稅收監督與環境監控相配合。