在新的歷史起點上推進農村改革發展

一、農村改革發展是我國改革發展的關鍵環節和戰略基礎

30年前，我國的經濟體制改革是從農村率先啟動的。并由此有效地帶動了城市的經濟體制改革，使整個經濟社會發生了深刻的變化，取得了舉世矚目的光輝成就。從這個意義上說，我國農村改革發展是中國改革發展的關鍵環節和戰略基礎。但改革開放30年來，我國農村經濟體制改革，只廢除計劃經濟體制在農村的一個重要支柱，即政社合一的農村人民公社，而另一個重要支柱，即城鄉二元結構體制，并沒有從根本上觸動。以權利和義務的不對等為基礎的城鄉二元結構體制始終沒有得到改變。雖然在一定時期內，也能帶來國民經濟的高速度增長，甚至可以這樣說，正由于保留了城鄉二元結構體制，才推動了國民經濟如此高速度的增長。但是這種經濟增長方式，是建立在抑制農業、農村發展的基礎上，以及建立在抑制擴大內需、特別是擴大消費需求的基礎上，不僅沒有縮小城鄉差別，還導致城鄉差別的擴大，越來越成為國民經濟持續快速健康發展的主要障礙。客觀上要求必須把我國經濟體制改革與發展的重心轉向農村。只有這樣，才能促進整個國民經濟持續快速健康發展。十七屆三中全會的“決定”指出，當前，我國改革發展面臨不少困難和挑戰，特別是城鄉二元結構造成的深層次矛盾突出。從總體上說。農業基礎仍然薄弱，最需要加強；農村發展滯后。最需要扶持；農民增收仍然困難，最需要加快。這三個“最”，把“三農”問題上升到我國經濟社會發展的主要矛盾方面。

胡錦濤總書記在黨外人士座談會上指出：從新的歷史起點，農村改革仍然是我國改革的關鍵環節，農業、農村發展仍然是我國發展的戰略基礎。抓住農村改革發展這個重點，就能掌握改革開放的主動權，就能帶動我國經濟社會新一輪發展。

二、破除城鄉二元結構體制是深化城鄉改革的主要目標

城鄉二元結構體制是在特殊背景下形成的。它把城市與農村分割開來，對立起來，為的是讓農民承擔國家工業化的資本原始積累任務。在改革開放以前的29年間，我國之所以要實行高度集中的計劃經濟體制，在很大程度上是為了最大限度地集中一切可能集中的資源，用于優先發展重工業，加快工業化步伐，加快國防建設。而在一個農業占很大比重的國家，超前工業化的資本原始積累任務。主要是由農民來承擔的，其方式是通過強制性的農產品統購統銷，把農產品價格壓得很低，實施工農產品價格剪刀差政策。為此，就必須運用城鄉分割的戶籍制度，嚴格限制農村人口向城市流動。而其基層經濟組織形式，則是一大二公、政社合一的農村人民公社。始于20世紀70年代末的我國農村微觀經濟體制改革，廢除了計劃經濟體制的一個重要支柱——農村人民公社，但是，為什么沒有相應廢除計劃經濟體制的另一個重要支柱——城鄉二元結構體制。這是因為，我國的工業化和城市化還需要農民繼續為其提供資本原始積累。我國經濟體制改革以來，農民為國家工業化、城市化提供資本原始積累，除了尚未完全消除的工農產品價格剪刀差(1979—1994年共轉移收入15000億元)，還借助于農村勞動力的無限供給和城鄉二元勞動力市場分割，把農民工工資壓到很低的水平。與此同時，還借助于城鄉二元土地制度，禁止農民轉讓稀缺程度較高的土地。國家通過低價征用農民的土地，高價轉讓給房地產開發商，把相當大一部分土地級差收益轉化為工業化、城市化的啟動資本。這就有利于降低我國工業化、城市化成本。根據國務院發展研究中心的一份研究資料顯示，目前土地出讓金約占地方財政的60％。

城鄉分割的戶籍制度是城鄉二元結構體制的制度基礎。目前全國許多地方戶籍制度的改革，更多的是屬于取消形式上的戶籍歧視，僅僅在戶籍登記上體現城鄉統一，依托在戶籍身份上所產生的一系列差別待遇，進展甚慢。我們認為深化戶籍制度改革的關鍵，在于賦權、增利。即通過一系列社會經濟改革，逐步賦予農民與市民平等的國民待遇，同等的社會保障權利和利益分享機會，最終改變城鄉居民的身份差別。戶籍制度改革的重點，不在于戶籍登記制度。而是在于增加農民的福利和權利。城鄉差別不完全在于收入的差別，更重要的是來自中國農民與生俱來的權利不平等。與這些不平等的權利相比，收入差距就顯得不那么突出了。正因為權利的巨大差異。才導致城鄉居民收入的差距。

城鄉二元結構直接表現出來的是城鄉差別懸殊，但實質上是城鄉居民的地位、權利、義務、身份的非對等性。以戶籍制度為核心的城鄉分割的二元結構，是由一系列城鄉有別的復雜的、系統的制度體系所組成的。在這種制度體系的制約下，社會資源的分配與再分配，在城鄉之間實行兩種不同的制度。要改變城鄉二元結構，就要進行一系列制度性變革。包括戶籍制度、就業制度、土地制度、教育制度、醫療制度、住房制度、保險制度、財稅制度、公共品供給制度等。其復雜性、艱巨性、長期性，我們必須有足夠的認識。改革城鄉二元結構，既取決于改革的力度，又取決于發展的程度，而且改革的力度不能超越于發展的程度。

為了統籌城鄉發展，促進城鄉一體化，就必須建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度。要盡快在城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、公共服務一體化等方面取得新的突破，促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動，推進城鄉經濟社會發展融合。制度建設是一個漸漸過程，我們當前所處的階段：以取消“農業四稅”為標志，開始向基本實現城鄉公平統一的稅賦和制度過渡；以實施農村義務教育“兩免一補”為標志，開始向基本實現城鄉同等義務教育制度轉變：以建立新型農村合作醫療制度為標志，開始向基本實現城鄉平等的醫療服務制度的方向轉變；以探索建立農村最低生活保障制度為標志。開始向基本實現覆蓋城鄉的社會保障制度方向轉變：以全面保護農民工權益為標志，開始向基本實現城鄉統一的勞動力市場和公平競爭的就業制度方向轉變，等等。特別需要指出的是，保護農民工的合法權益，完成農民工從農民向市民的轉變，是我國城市化所面臨的特殊難題。十七屆三中全會的“決定”指出，要逐步實現農民工勞動報酬、子女就學、公共衛生、住房租購等與城鎮居民享有同等待遇，改善農民工勞動條件，保障生產安全，擴充農民工工傷、醫療、養老保險覆蓋面。逐步建立城鄉統一的人力資源市場，引導農民有序外出就業，鼓勵農民就近轉移就業，扶持農民返鄉創業。

三、準確把握我國農村土地制度改革的方向

土地問題的核心，是一個土地級差收益歸誰所有。由誰支配的問題。我國現行的城鄉二元土地制度，給地方政府大搞城市化建設提供了便利。即農村集體所有的土地不能直接進入土地一級市場，當農民的農用地要變成城市建設用地，土地的性質必須由原來的集體所有變成國家所有，由國家壟斷土地一級市場。按照我國現行法律規定，對失地農民和集體的補償，是根據土地作為農業用地的產值的若干倍補償。而土地作為非農建設用地即城市建設用地所帶來的巨額級差土地收入與農民無關。這種不合理的土地制度是必須逐步加以改革的。

在當前我國農村土地制度上，十七屆三中全會的《決定》，首先強調穩定和完善農村土地家庭承包的基本經營制度。明確指出，家庭承包經營，不僅適應社會主義市場經濟體制，同時符合農業生產特點，是黨在農村政策的基石，必須毫不動搖地堅持。現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。與此同時，還要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，并在維護家庭承包制的基礎上，推進農業經營體制創新，包括發展農業產業化組織形式、社會化服務體系以及農民專業合作社，以適應農業生產力不斷發展的要求。當前我國農戶經營規模小，主要原因不在于家庭經營，而在于勞動力向非農業轉移(指完全轉移)速度緩慢。我們必須深刻認識到，家庭承包制并不僅僅是為了解決溫飽問題而采取的權宜之計，它是適應農業生產的特點和要求，或者說是適應生物生產過程的要求，與生產力水平高低沒有內在本質聯系，不存在著生產力水平提高了就得加以改變的問題。也就是說，家庭承包經營，既適合于傳統農業，也適合于現代農業。當代世界各國農業現代化的實踐經驗，極具說服力地回答了這個問題。

其次強調健全嚴格規范的農村土地管理制度，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，堅決守住18億畝耕地紅線。我國現有的耕地只有18.27億畝。統計數字表明，2000年至2007年，我國耕地從19.24億畝降到18.26億畝，7年減少9800萬畝，每年平均減少1400萬畝。我國城市化過程中的土地供求已經到了相當尖銳的地步。根據國家發改委披露的信息，地方政府的發展沖動正在不斷地挑戰上述土地新政。

再次是建立健全土地規則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展農業適度規模經營，有條件地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。這意味著能夠進行流轉的，是農民對集體土地的承包經營權，而非土地本身。其流轉的對象僅僅是農業內部的個人或合作組織，而非城市工商資本。流轉的用途被嚴格界定為農業生產經營本身，而非建設用地。正如十七屆三中全會“決定”指出：不得改變土地集體所有制性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。但有一個新亮點，即依法征收(與征用不同)農村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民就業、住房、社會保障。新一輪農村改革發展，從長遠看，仍然是以土地制度為核心，它將突破城鄉二元結構體制的制約，包括為農民分享工業化、城市化發展成果創造條件。中國農民擁有被稱為中國最大的一筆財富，即農民集體土地，包括其所經營的耕地、林地和住用宅基地。在世界上規模空前的工業化、城市化過程中。這些農村土地一旦被征用于工業或城市用地，產生的財富是驚人的，然而，在這之前，農民卻不能分享應有的收益。根據十七屆三中全會“決定”的新精神，當前應當采取穩健的步驟，來界定、確保、擴大農民土地權利，使農民享有更大的土地處分權利。一是賦予農民長久性(而不僅僅是長期性)的土地承包經營權。為此，就必須設計和頒發統一的農村土地使用權證書，建立有效的農村土地權利登記系統：二是健全對被征地農民的公平合理補償機制。要縮小強制性征地范圍。對土地征用的“公共利益”作出明確的法律界定。要維護被征地農民的合法權益，進一步改革征地制度，從2009年起，逐步提高征地補償標準。加快建立包括最低生活保障、養老保險和醫療保險在內的多種形式失地農民社會保障。十七屆三中全會的決定指出，要逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場，以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下，與國有土地享有平等權益。要抓緊完善相關法律法規和配套政策，建立健全土地承包經營權流轉市場和逐步建立城鄉統一的建設用地市場，為農民分享工業化、城市化成果賦予比以前更多的權利。