建設新農村視角下耕地資源保護問題研究

一、新農村建設與耕地資源保護

推進社會主義新農村建設，必須全面深化農村改革，激發農村自身活力。在國家政策的扶持下。大力發展農村生產力，加快改善農村的生產生活條件和整體面貌，促進農村經濟社會全面進步改善。建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村。是社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設協調推進的新農村。是“三個文明”共同發展的新農村。是體現全面建設小康社會發展水準、城鄉一體化的發展趨勢和社會主義本質特征的富裕、民主、文明、和諧的新農村。

耕地是人類食物的重要生產基地，是廣大農民賴以生存最基本的物質基礎，在農業乃至經濟社會發展中具有不可替代的基礎作用。不可再生的稀缺屬性，使耕地顯得彌足珍貴，大力保護好有限的耕地資源已成為當今世界人類的共識。

二、我國耕地保護存在的問題及原因探析

(一)我國目前耕地保護中存在的主要問題

1、地方政府對保護耕地重視不夠

一方面受地方經濟利益驅動，許多地方政府把主要精力放在非農建設的土地開發上，不重視保護耕地。認為“種糧不如攬項目，搞開發”，“誰保護耕地，誰就是保護落后”。在巨大的利益面前，國家三令五申強調的耕地保護問題在地方個別負責人面前顯得蒼白無力。另一方面，一些地方政府往往從自身利益出發，受地方保護主義的影響，在保護耕地和其他問題發生沖突時，多數以犧牲耕地為前提，換取當前利益，把全局利益和長遠利益拋在一邊。這樣，不僅在統計耕地面積、耕地占有情況時有文章可作，而且在劃定基本農田保護區時只考慮地方發展，用地方便，劃遠不劃近，劃劣不劃優，多留建設用地。

2、土地違法現象依然存在，難以監督和查處

目前土地違法行為的主體多數是一些地方政府，涉及的土地面積大，但由于體制的原因，執法部門難以監督。難以查處。另外一個原因就是各地建設條件各異，多種經濟成分并存，情況復雜。

3、保護耕地重數量不重質量，致使耕地質量嚴重下降

主要表現在：(1)水土流失嚴重。目前，我國水土流失面積已達36700萬公頃，占國土面積的38％，而且每年還在增加。每年的土壤流失量約為50億噸，占世界土壤流失總量的五分之一。(2)耕地沙化、鹽堿化嚴重。我國荒漠化面積達26200萬公頃，為國土面積的27.3％。(3)掠奪式經營利用。近年來，由于過分追求單產，農村用地中偏施化肥，少施有機肥，使土壤肥力消耗大，積累少，有機質減少，養分降低，再加上不合理的耕作和灌溉使耕地肥力有所下降。

(二)耕地保護存在問題的根源

1、現行法律對占用耕地行為限制不足

首先，受市場利益的誘導和驅動，農村集體非農建設用地大量進入市場，擾亂了土地市場的正常秩序，加劇了對土地資源的亂占濫用?，F行法律對農地轉為建設用地只是計劃和審批限額上有限制，不足以限制對農地的隨便征用。特別是許多非政府投資項目，仍以國家名義征用土地，但政策只是允許農村集體可以以自有土地辦企業或與人合作經營，沒有明確規劃上的限制、興辦企業種類的限制和設立建筑使用權的條件，致使鄉鎮企業浪費土地，甚至以辦鄉鎮企業為名，占用耕地搞房地產開發的情況十分嚴重。此外。對于鄉鎮企業違法用地和農村居民非法占地建房，法律僅規定了拆除或沒收，這在農村很難操作。特別是取消了農村宅基地超占費后，農民建房用地管理失控，造成村莊大量占地。

其次?，F代化的發展，受市場經濟的支配，發展“三高”農業，實行農業結構調整，占用部分耕地是正常的，但是由于農業結構調整隨意性很大，毀田挖塘、毀田種果樹基本由集體和承包人決定，不受計劃與規劃控制，只受市場價格和效益的驅動，并且對于這類占地，土地管理部門進行管理監督至今仍無法可依。

2、土地產權制度不夠完善，土地管理體制存在缺陷

土地產權的現狀是土地所有權名義屬于中央，土地收益權、處置權都在地方。這種收益權、處置權與所有權主體不一的產權制度，是導致土地出讓過量的根本原因。在土地使用制度改革不斷推進和深化的過程中，土地資產效益日益顯化，使土地成為地方城市建設的主要資金渠道。不少地方受這種巨大利益的驅動，為了近期的發展，大量圈占土地，甚至不惜破壞耕地，無節制地出讓土地。在經濟欠發達的地區，鄉鎮政府和基層集體組織更是靠出賣集體土地來“以地建?！?、“以地養路”。而在辦理征地手續過程中，未批先用、用而不報、亂占濫用耕地的現象可謂屢禁不止。其結果是一方面非農建設用地指標不斷突破，另一方面土地征而不用大量閑置浪費。農村土地產權問題，是集體土地所有制的核心問題。每年有大量耕地被占用，其中一個重要的原因就是農村土地產權不清。在農村，由于沒有科學界定鄉鎮、村、村民小組及農民個人所擁有的土地產權權利及其邊界，沒有明確農民個人既是集體土地所有者的一員，又是承包土地使用權的擁有者，因而導致農民個人缺乏保護耕地的積極性。

現行土地管理體制下，各級地方土地管理部門完全隸屬于同級政府，在土地管理上只能服從當地政府的局部和短期需要。此外，土地部門執法手段薄弱，被基層喻為有槍無子彈。對于違法用地，既不能像工商部門那樣吊銷營業執照，也不能像審計部門那樣直接從銀行上扣款。查封沒收也得靠法院的力量，因此不能及時有效地制止違法用地。我國目前鄉級土地管理機構極不健全，許多鄉鎮土地幾乎處于無人管理的狀態。

3、土地利用總體規劃與城市總體規劃不完善

在我國目前的規劃體制下，土地利用總體規劃和城市規劃分別由國土資源部和建設部主管。兩者在規劃空間上的統一、編制內容上的重疊和管理對象上的交叉，使得這兩種規劃在實際工作中必須進行銜接和協調，而法律地位的平等和行政主管部門的并列使這兩個規劃在實際運作中出現了銜接不夠、協調難度大的問題。另一方面，規劃的編制往往是在沒有“家底”的情況下紙上談兵，重物質規劃輕社會規劃，可操作性和時效性差。在實施過程中，規劃的法律效力有限，很難發揮土地利用總體規劃的“龍頭”作用。

三、加強耕地保護的建議

(一)樹立保護耕地的理念

耕地保護不是一兩個人或者政府的事情，它是整個社會應該共同面對的問題。我們在思想觀念上應該進一步強化政府和公眾的耕地保護意識，樹立耕地保護的全局觀念，

首先，要拓展耕地保護的目的。作為一個農業大國，耕地不僅是生產要素和衣食之源，也為農民的生存承擔著社會保障功能，耕地保護關系著我國的社會穩定，我國還是一個生態大國。耕地保護為生態建設與改善發揮著重要作用，更是事關我國經濟社會的可持續發展。可見，耕地保護的目的應是一個由實現糧食安全、社會穩定和社會可持續發展構成的目標體系。其中，糧食安全是根本，社會穩定是保障，可持續發展是最終目標。

其次，要拓展耕地保護的對象。隨著人們生活水平的提高，人們對食物的消費提出了優質化、多樣化的要求。這就要求我們轉變觀念。在更大范圍的土地類別中保護土地資源，以確保食物來源及其多樣化。因此，耕地保護對象不僅應包括耕地，還應包括果園、養殖水面、部分林地、休閑地、輪換地等可以在未來轉化為耕地的潛在耕地資源。甚至還應包括部分海域和一切能轉化為上述地類的潛在的尚未開發利用的資源如沙漠、海洋、太空等。

(二)規范地方政府的占地行為，引導土地利用可持續發展

在農村城鎮化進程中，有些地方政府注重短期的財政收入和發展地方經濟的“政績”，“以地生財”，通過賣地來增加財政收入，籌措城鎮化建設中所急需的大量資金，造成了大量的優質耕地被占用。因此，有必要采取措施在一定程度上規范地方政府的供地行為。一要強化土地利用總體規劃的法律地位，以約束地方政府的供地行為：二要嚴格土地出讓的審批程序：三要將耕地保護與地方政府政績掛鉤。在城鎮化加速發展時期，政府的各級領導者也應不斷地提高自身素質。提高規劃管理城市的水平，同時也要增強全民的可持續發展意識，促使全民積極主動地投入到可持續城鎮化發展中來，盡量減少城鎮化對耕地的占用。

(三)完善土地利用規劃體系

要盡快完善土地利用規劃制度，在規劃的內容上，要根據城市所處的階段和可持續發展。充分考慮人口、用地的發展規劃。在規劃的形式上，由原來城市規劃與農村土地規劃相互獨立改為城鄉統一規劃。在規劃的管理上，由以前的城市、鄉村及行業分頭管理，改為城鄉協調委員會直接管理。同時也要盡快完善我國土地利用總體規劃體系。

(四)進行耕地產權制度創新

完善土地流轉和土地置換制度是中國土地產權制度改革的突破口和關鍵。土地的流轉和置換符合市場經濟原則，以市場為載體進行資源配置，在與利益掛鉤的前提下，使土地得到充分合理的利用。耕地的產權制度創新，也要以完善耕地流轉和耕地置換制度為改革的突破口，在明晰市場主體之間產權和利益關系的基礎上。提高耕地所有權主體和使用權主體保護耕地的主動性。