關(guān)于內(nèi)蒙古開征煤炭可持續(xù)發(fā)展基金的建議

煤炭產(chǎn)業(yè)是內(nèi)蒙古極具資源潛力和開發(fā)前景的產(chǎn)業(yè)，但在煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展中如何避免走過去低效開發(fā)的老路，提高內(nèi)蒙古煤炭資源開發(fā)效益和可持續(xù)發(fā)展水平，除積極推進產(chǎn)業(yè)延伸和升級外，通過征收一定比例的調(diào)節(jié)基金，加強對煤炭產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控是重要手段之一。

一、內(nèi)蒙古開征煤炭可持續(xù)發(fā)展基金的重要意義

內(nèi)蒙古地區(qū)煤炭資源豐富，煤種齊全，煤質(zhì)優(yōu)良，潛在價值巨大。截至到2007年底，全區(qū)已探明煤炭儲量6763.4億噸，超過山西省位居全國第1位。2007年原煤產(chǎn)量達到3.5億噸，是2000年的4.8倍，年均增長29.9％。原煤產(chǎn)量占全國比重達到13.9％，較2000年提高了6.65個百分點。但長期以來，在我區(qū)煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，存在著資源浪費、生態(tài)破壞、環(huán)境污染、利益外流等問題。為更好地解決這些問題，應(yīng)該借鑒山西省的做法，盡快開征煤炭可持續(xù)發(fā)展基金及相配套的礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金和轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展基金，這對于實現(xiàn)煤炭產(chǎn)業(yè)又好又快發(fā)展具有重要意義。

(一)有利于改善利益分配格局

我區(qū)煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在著利益分配關(guān)系不合理問題，亟需進行調(diào)整與優(yōu)化。一方面，在過去的計劃經(jīng)濟體制下，巨大的前期勘探投入一直由政府承擔(dān)，目前政府投入仍占主導(dǎo)地位。2003-2007年我區(qū)礦產(chǎn)資源勘探投入達92.6億元，其中國家和自治區(qū)財政投入為47.1億元，政府投入占50.9％。但一些煤礦的采礦權(quán)卻以近乎無償?shù)姆绞綖橐恍┩顿Y者取得。很多私人投資者獲得采礦權(quán)后，1年時間內(nèi)即可收回成本，第2年即可獲得高額利潤。而政府不僅無法收回勘探投入，也無法從煤礦開采收益中提取足夠的資金用于再分配。通過對企業(yè)征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金，可以將煤炭開發(fā)的生態(tài)成本、安全成本、資源成本、轉(zhuǎn)產(chǎn)成本等外部成本內(nèi)在化，使企業(yè)承擔(dān)一部分外部成本。同時也可以增加政府的資金統(tǒng)籌總量，使政府有更多的資金用于解決因煤炭開采而引起的經(jīng)濟社會問題。從而實現(xiàn)煤炭成本合理化和建立資源開發(fā)綜合補償機制，調(diào)節(jié)政府、企業(yè)和社會利益的分配。

另一方面，我區(qū)55％左右的煤炭直接銷往區(qū)外，就地加工轉(zhuǎn)化水平較低，造成煤炭開發(fā)利益大量外流。開征煤炭可持續(xù)發(fā)展基金，將成本轉(zhuǎn)嫁到區(qū)外最終用戶身上，可以實現(xiàn)外在利益向區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)移，合理調(diào)整輸入地和輸出地的利益分配。

(二)有利于提高煤炭資源開發(fā)效率

廉價的資源獲取成本往往導(dǎo)致企業(yè)缺乏集約高效利用資源的壓力和動力。長期以來我區(qū)煤炭資源回采率低和利用層次低等問題一直難以解決，原因就在于企業(yè)資源獲取成本過低。2007年我區(qū)煤炭回采率僅為45％，低于山西省73％和世界60％-70％的平均水平，眾多小煤礦的回采率則僅為25％左右。根據(jù)產(chǎn)能規(guī)模按不同調(diào)節(jié)系數(shù)征收可持續(xù)發(fā)展基金，可以促進煤炭資源的規(guī)模化開采，提高行業(yè)集中度和煤炭回采率。同時通過煤炭基金使用方向上的調(diào)節(jié)，可以從縱向上引導(dǎo)我區(qū)提高煤炭資源的就地轉(zhuǎn)化水平，延長煤炭產(chǎn)業(yè)鏈條，從橫向上引導(dǎo)培育新型產(chǎn)業(yè)和發(fā)展接替產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)延伸、產(chǎn)業(yè)多元、產(chǎn)業(yè)升級。

(三)有利于增強可持續(xù)發(fā)展水平

我區(qū)煤炭資源富集地區(qū)大多分布在大陸性干旱、半干旱氣候帶，植被覆蓋率低，水土流失和土地荒漠化嚴重，生態(tài)環(huán)境十分脆弱。煤炭開采對環(huán)境有著非常大的負面影響。據(jù)不完全統(tǒng)計，我區(qū)平均每開采萬噸煤炭約塌陷農(nóng)田0.2公頃，平均每開采1噸原煤需排放2噸污水。

開征煤炭可持續(xù)發(fā)展基金，可以加大煤炭開采地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護投入力度，促進生態(tài)環(huán)境的改善。2003-2007年的5年中，我區(qū)生態(tài)建設(shè)總投入214.8億元，其中國家投入191.9億元，地方投入僅為22.9億元。若參照2007年山西省可持續(xù)發(fā)展基金平均征收15元/噸和生態(tài)環(huán)保投入50％的標準，按照我區(qū)3.5億噸原煤產(chǎn)量和70萬噸的平均單井產(chǎn)能規(guī)模計算，可征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金79億元，其中生態(tài)環(huán)保投入應(yīng)達39億元，遠遠超過5年的地方林業(yè)建設(shè)投入總額。

二、各省區(qū)開征煤炭基金的有關(guān)情況

為了促進煤炭產(chǎn)業(yè)健康、有序發(fā)展，各煤炭大省都紛紛出臺了各種名目的煤炭基金。截至2006年，煤炭產(chǎn)量居全國前8位的省區(qū)分別是山西、內(nèi)蒙古、河南、陜西、山東、貴州、黑龍江、四川，其中只有內(nèi)蒙古、河南、黑龍江3個省區(qū)未建立相關(guān)類型的基金。具體情況如下：

(一)煤炭基金種類

從現(xiàn)行各地區(qū)開征基金的情況看，主要分為兩類：一類是發(fā)展基金，如山西的煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展基金、山東的省屬重點煤炭企業(yè)改革發(fā)展專項資金，此外，在1996年，新疆曾征收過鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦發(fā)展基金；另一類為價格調(diào)節(jié)基金，目前四川、陜西、湖南、重慶、云南、貴州等6個省區(qū)出臺了價格調(diào)節(jié)基金。

(二)基金征收目的

各地區(qū)煤炭基金征收辦法都是在參照國家相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的主要問題，經(jīng)充分論證而制定的。如山西省當前面臨的主要是資源枯竭、地區(qū)發(fā)展轉(zhuǎn)型及其他社會問題，因此對其境內(nèi)所有原煤開采企業(yè)按照一定標準開征了煤炭可持續(xù)發(fā)展基金。貴州省作為“西電東送”重要的火力發(fā)電基地，曾一度出現(xiàn)煤炭供不應(yīng)求和煤價持續(xù)上漲的局面，在此背景下，為了保證“西電東送”，穩(wěn)定煤炭價格，從2004年5月對境內(nèi)所有煤炭生產(chǎn)企業(yè)開征了價格調(diào)節(jié)基金。寧夏為了保護已極為稀缺的太西煤資源，相應(yīng)開征了太西煤專項保護基金。

(三)基金征收辦法

各地區(qū)基金征收的具體執(zhí)行部門各有不同，多數(shù)以稅務(wù)部門為主。如山西、陜西、貴州等地區(qū)主要由地稅部門統(tǒng)一征收，攀枝花市則由經(jīng)委負責(zé)征收，湖南省是由煤炭企業(yè)代收代繳，山東省由企業(yè)按規(guī)定標準自行提取并安排使用。

從征收標準來看，各地均根據(jù)煤炭市場變化和當?shù)貙嶋H情況實行動態(tài)調(diào)整。如山西省煤炭可持續(xù)發(fā)展基金征收標準規(guī)定，各煤種系數(shù)具體由山西省政府確定。攀枝花市在2007年9月對，2005年7月確定的標準動態(tài)修改為原煤20元/噸，洗精34元/噸，焦炭暫不征收。

(四)基金收益分成

各地區(qū)都明確了相應(yīng)的基金使用主體。除山東省外，主要基金征收地區(qū)都實施了省、市和縣(區(qū))或市、縣分成的方法，但具體的比例存在很大差異。山西省基金使用主體主要是省一級，其中省屬大礦企業(yè)基金收入80％納入省級收入，其他煤炭開采則按60％的比例納入省級；湖南省基金征收標準規(guī)定為35元/噸，其中市州、縣市區(qū)按價格調(diào)節(jié)基金按5元，噸標準留用，其余30元/噸上繳省非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶。而貴州、陜西和四川攀枝花市則更多考慮市和縣(區(qū))一級，如貴州則按基金收入的20％和50％的比例分別納入市和縣一級，陜西按60％的比例納入市縣一級。同未開征基金前對比，基金的征收在一定程度上增加了相應(yīng)各級部門的可支配財力。2007年，山西、貴州、陜西、寧夏征收的基金額分別達到103億元、8億元、16億元和1億元，分別占財政總收入的8.6％、1.4％、1.8％和0.7％。

(五)基金使用方向

各地區(qū)根據(jù)當?shù)孛禾慨a(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在主要問題，結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和煤炭行業(yè)發(fā)展形勢制定了相應(yīng)的基金使用方向。其中煤炭產(chǎn)區(qū)環(huán)境治理成為各地區(qū)基金投入的共同方面，通過加大環(huán)境治理，實現(xiàn)產(chǎn)煤區(qū)的可持續(xù)發(fā)展已成為基金調(diào)節(jié)的重點方向。此外基金的使用也體現(xiàn)了各自特點，如山西省確定基金的50％主要用于跨區(qū)域生態(tài)治理，剩余的按30％和20％的比例分別用于資源型城市轉(zhuǎn)型、后續(xù)產(chǎn)業(yè)培育及采煤引起的其他社會問題；貴州省、陜西和攀枝花等地區(qū)基金主要用于平抑煤炭價格，如貴州省按不低于50％的比例用于平抑煤炭市場價格，其他則用于環(huán)境治理、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和后續(xù)產(chǎn)業(yè)培育等方面；湖南省規(guī)定基金收入主要獎勵向省內(nèi)電網(wǎng)統(tǒng)調(diào)電廠銷售煤炭的省內(nèi)企業(yè)和對省內(nèi)煤炭戰(zhàn)略儲備實行補貼；寧夏“太西煤”基金主要用于礦區(qū)沉陷區(qū)治理補貼、礦區(qū)滅火工程補貼、太西煤資源保護和安全生產(chǎn)支出等方面。

(六)基金運行管理

基金管理是一項系統(tǒng)的工作，需要建立相應(yīng)的管理工作機制。多數(shù)地區(qū)都成立了由政府牽頭、多部門組成的管理委員會，主要包括發(fā)展改革、物價、煤炭、經(jīng)貿(mào)、財政、國土、審計、稅務(wù)等有關(guān)部門。同時，各地也均出臺了相應(yīng)的管理辦法，如山西省建立了基金征收聯(lián)席會議制度并制定了《煤炭可持續(xù)發(fā)展基金征收使用管理實施辦法》，陜西省區(qū)則成立了煤炭價格調(diào)節(jié)基金領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室并出臺了《陜西省煤炭價格調(diào)節(jié)基金征收使用管理辦法》。這些機制、辦法從制度方面保證了基金的順利、有序和足額征收，以及基金使用的規(guī)范管理。

三、內(nèi)蒙古開征煤炭基金的建議

(一)抓住當前時機盡快組織開征

2007年國家批準山西全面開征煤炭可持續(xù)發(fā)展基金，并指出在條件成熟后逐步在全國實施。2008年上半年，物價上漲壓力較大，國家正處于控制通脹的關(guān)鍵時期，征收煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展基金將會推動煤炭價格的上漲，進而會推動物價的上漲，因此提出建立基金的時機不是很成熟。而11月份CPI回落到2.4％，通脹壓力已經(jīng)不在。同時，受金融危機影響，在外需下降、內(nèi)需不足情況下，全國經(jīng)濟增長速度呈現(xiàn)回落態(tài)勢。煤炭作為基礎(chǔ)性行業(yè)，需求量大大降低，價格大幅回落，這正是我區(qū)推進煤炭資源整合和結(jié)構(gòu)調(diào)整的大好時機。因此，目前是開征煤炭可持續(xù)發(fā)展基金的一個較好時機，我們應(yīng)緊緊抓住這一時機，積極爭取。

(二)盡快成立工作機構(gòu)

山西省基金試點申請與實施過程中，從省、市和縣三級都成立了相應(yīng)的工作機構(gòu)，建立了完善的職能權(quán)責(zé)和工作機制。建議我區(qū)成立由自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)任組長，發(fā)改委、財政廳、經(jīng)貿(mào)委、國土資源廳、稅務(wù)局等相關(guān)部門負責(zé)人組成的煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)，及時協(xié)調(diào)解決工作中遇到的有關(guān)問題，督促各地區(qū)建立和完善相應(yīng)的協(xié)調(diào)工作機制，形成全區(qū)上下聯(lián)動的工作格局。

(三)做好前期調(diào)查研究

煤炭可持續(xù)發(fā)展基金標準和使用方向的確定需要綜合考慮資源、區(qū)位等影響因素，并經(jīng)相關(guān)部門和人員充分研究論證。借鑒山西省的做法，我區(qū)也要在綜合考慮環(huán)境容量、煤炭資源特征和區(qū)位等因素的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同地區(qū)的區(qū)位條件、煤炭品種、質(zhì)量、煤田賦存和環(huán)境承載能力等情況，結(jié)合我區(qū)能源發(fā)展中長期規(guī)劃、市場需求、外運通道建設(shè)、煤炭就地加工轉(zhuǎn)化的需要，依據(jù)級差地租和外部成本內(nèi)部化理論，組織各相關(guān)部門和人員成立課題組，研究論證我區(qū)的煤炭開采和環(huán)境補償問題，提出適合我區(qū)煤炭產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基金征收標準和使用辦法。在制定基金征收使用管理辦法過程中，應(yīng)注意以下幾個方面：

1、多數(shù)省區(qū)都是按照不同煤種制定基金的征收標準，只有山東省省屬重點煤炭企業(yè)改革發(fā)展專項資金是按統(tǒng)一標準征收，但其基金性質(zhì)是企業(yè)自提自用，而非由政府統(tǒng)一征收和支配。因此，我區(qū)在制定征收標準時應(yīng)適度考慮煤種的不同，并且依據(jù)現(xiàn)實情況進行動態(tài)調(diào)整。

2、針對我區(qū)煤炭資源回采率較低的情況，在征收標準上應(yīng)體現(xiàn)鼓勵提高資源回采率方面的因素。山西省是根據(jù)不同礦井規(guī)模制定不同的調(diào)節(jié)系數(shù)，45萬噸以下、45萬噸至90萬噸、90萬噸以上礦井規(guī)模調(diào)節(jié)系數(shù)分別為2、1.5和1，規(guī)模調(diào)節(jié)系數(shù)明顯有利于大型煤礦的發(fā)展。除了這種方式以外，我區(qū)也可以根據(jù)不同的回采率制定不同的征收調(diào)節(jié)系數(shù)，回采率高的調(diào)節(jié)系數(shù)低，反之，回采率低的調(diào)節(jié)系數(shù)高。

3、從基金的分成比例方面來看，多數(shù)省區(qū)是按照企業(yè)的不同屬地制定不同的分成標準。如山西省，省屬以上大礦繳納的基金按省、市、縣8：1：1的比例實行三級分成，其他煤炭開采企業(yè)的基金收入按6：2：2的比例分成。重慶市，市屬國有重點煤礦繳納的煤炭價格調(diào)節(jié)基金全額納入市財政，區(qū)縣(自治縣)屬煤炭生產(chǎn)企業(yè)和個人繳納的煤炭價格調(diào)節(jié)基金按市、區(qū)縣(自治縣)7：3的比例分成。我區(qū)因為既要考慮到自治區(qū)對煤炭產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必要的宏觀調(diào)控，也要考慮到地方所承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境破壞，因此建議我區(qū)煤炭基金的制定也按照企業(yè)屬地不同實行不同的自治區(qū)、盟市、旗縣區(qū)三級分成標準。

(四)積極爭取國家支持

山西省煤炭可持續(xù)發(fā)展基金的開征，是3年多積極爭取的結(jié)果。我區(qū)也應(yīng)堅持求真務(wù)實的精神，千方百計地積極爭取國家財政部、國家發(fā)改委、國家煤炭工業(yè)局、國土資源部、國家環(huán)保局等相關(guān)部委的支持，推動煤炭可持續(xù)發(fā)展基金試點盡快在我區(qū)展開。

(課題組成員：胡德、趙云平、李靖靖、馮玉龍)