對內蒙古發行地方政府債券的幾點建議

在國內經濟增速持續回落、國際經濟環境繼續惡化的大背景下，為促進投資和消費需求，保持經濟較快增長，同時，進一步促進地方政府公共服務融資渠道多元化，從根本上改變地方政府“土地財政”的局面，研究放開地方政府發行債券勢在必行。國家可以先在經濟發展條件較好和資源型省區選擇試點。以資源型產業為主的內蒙古，具備了作為國家試點的基本條件。本文在相關研究的基礎上，結合內蒙古的實際情況，提出了內蒙古成為發行地方政府債券試點省區的幾點建議。

一、地方政府債券的基本含義及國外發展現狀

地方政府債券是指地方政府根據信用原則、以承擔還本付息責任為前提而籌集資金的債務憑證，是指有財政收入的地方政府及地方公共機構發行的債券。地方政府債券一般用于交通、通訊、住宅、教育、醫院和污水處理系統等地方性公共設施的建設。同中央政府發行的國債一樣，地方政府債券一般也是以當地政府的稅收能力作為還本付息的擔保。

允許地方政府舉債正在成為世界潮流。據統計，目前世界53個主要國家中，有37個允許地方政府舉債。在大多數市場經濟國家，地方財政獨立于中央財政，中央預算和地方預算各自獨立編制，因而，地方政府發債是一個極其普遍的現象。在美國、日本、法國、德國、英國等，都有較完善和成熟的地方政府債券市場。地方債券市場作為地方政府融資的重要途徑和資本市場的有機組成部分，在這些國家的地方經濟發展中扮演著十分重要的角色和發揮著十分重大的作用。發行這類債券的目的，是為了籌措一定數量的資金用于滿足市政建設、文化進步、公共安全、自然資源保護等方面的資金需要。例如，美國的地方債券稱市政債券，主要分兩類：一類是以州和地方政府的稅收為擔保的普通債務債券，其資信級別較高所籌資金通常用于教育、治安和防火等基本市政服務；另一類是以當地政府所建項目得到的收益來償還本息的收入債券，政府不予擔保，所籌資金主要用于建設收費公路、收費大學生宿舍、收費運輸系統和灌溉系統等。日本的地方債券稱地方債，其利息收入享受免稅待遇，原則上不在交易所上市。英國的地方債券稱地方當局債券，可以在倫敦證券交易所上市，地方當局發行債券的額度由英格蘭銀行負責控制。

二、新形勢下，國家放行地方政府發行債券可能性增大

與國外一些國家相比，我國債券市場還極不完善，不僅債券品種很少，而且在發展速度上也比股票市場、投資基金遜色，因此債券市場的發展應成為下一階段我國資本市場發展的重點之一。有專家估計，我國目前至少有12萬億元民間資本被閑置，基于此，充分運用閑置資金，大力發展債券市場應是我國下一步投融資體制改革的核心任務之一。

由于我國1995年起實施的《中華人民共和國預算法》規定，地方政府不得發行地方政府債券(除法律和國務院另有規定外)，因此，我國目前的政府債券僅限于中央政府債券。但地方政府在諸如橋梁、公路、隧道、供水、供氣等基礎設施的建設中又面臨資金短缺的問題，于是形成了具有中國特色的地方政府債券，即以企業債券的形式發行地方政府債券。如1999年上海城市建設投資開發公司發行5億元浦東建設債券，名義上是公司債券，但所籌資金則是用于上海地鐵建設；濟南自來水公司發行1.5億元供水建設債券，名義上是公司債券，而所籌資金則用于濟南自來水設施建設。近幾年，國債發行總規模中有少量中央政府代地方政府發行的債券，其中2001年為400億元，2002年為250億元，2003年為250億元，2004年為150億元，2005年為100億元。

國務院發展研究中心地方債務課題組對我國各級地方債務進行了初步摸底，據統計，我國地方政府債務至少在1萬億元以上，其中，地方基層政府(鄉鎮政府)負債總額在2200億元左右，鄉鎮平均負債400萬元。與其讓地方政府不規范的發債行為隱蔽地存在并積累風險，不如逐漸整合、規范，將其從“幕后”請到“前臺”，增強地方債券的透明度和法律約束，促進其健康發展。

從當前的實際情況來看，我國具備了放行地方政府發行債券的基本條件和有利時機。一是適應當前擴大內需的需要。隨著國際金融危機加速向實體經濟蔓延，我國也將面臨更加嚴重的沖擊。為應對挑戰，到2010年底，中央將安排11800億元投資，這筆投資可帶動大概4萬億元的投資規模。同時，各地方政府也先后公布了自己的投資計劃，初步統計有十幾萬億元之多，巨大的資金需求將為放行地方政府債券提供前所未有的契機；二是資金供給豐富。中國是世界上儲蓄率最高的國家之一，平均儲蓄率達到35％－40％，而當前我國居民個人投資者的投資渠道相對有限，地方政府債券作為一種“銀邊債券”，被認為是安全性僅次于“金邊債券”的一種債券，而且，投資者購買地方政府債券所獲得的利息收入一般都免交所得稅，這對投資者有很強的吸引力。三是債務發行與管理具備了豐富的經驗。我國已有多年的國債、企業債、金融債發行經驗，特別是20多年的國債發行實踐使我國在債券的發行方式、品種結構、期限結構?利率結構等方面都積累了豐富的經驗，同時也培養了一批精通債券發行和流通的中介機構和專業人員，這些都為地方政府債券的順利發行提供了技術上的支持和保證。

三、內蒙古爭取成為地方政府債券發行試點省區的可能性

(一)近年來內蒙古經濟的快速發展和財政收入的不斷提高為爭取作為地方政府債券發行試點省區奠定了基礎

“十五”以來，我區整體經濟保持了持續快速發展的良好態勢，規模不斷壯大，在全國的位次逐步上升。2007年全區地區生產總值達到6091.12億元，已經連續6年增速居全國第1，生產總值占全國的比重由1.6％提高到2.2％，經濟總量躍居到全國的第16位。隨著經濟的快速發展，財政收入明顯增加，2007年，全區財政總收入達到1018.14億元，是2000年的6.54倍，年均增長30.78％，增速快于全國平均水平9.63百分點，財政收入占生產總值的比重由11.11％提高到16.7％，財政收入在全國的位次上升至第17位。經濟的快速發展和規模的逐步壯大、財政收入的不斷提高為我們爭取地方政府債券試點省區提供了較為堅實的基礎。

(二)從內蒙古的資源稟斌和產業結構特點來看，具備了爭取成為試點省區的基本條件

目前來看，有兩類地方政府會優先獲準發行債券。一類是有特別目的需要發債融資的，比如以開發能源為目的。一旦發行債券，石油、煤炭等資源就可以馬上進行開發了。這些項目所帶來的豐厚利潤完全可以來償還債務。還有一類是經濟實力較強的重點城市。從我區資源特點和產業結構的實際情況看，我們具備了作為試點省區的基本條件。一方面資源稟斌條件較好。我區是優勢聚集、亟待勘探開發的資源富地，是新世紀我國重要的礦產資源戰略接續基地。全區各類礦產保有儲量潛在總價值為13.41萬億元，居全國第3位。人均擁有礦產資源的潛在價值為56.73萬元，居全國之首。另一方面產業是以典型的資源型產業為主。作為國家重要的能源重點化工基地，能源、化工、冶金、農畜產品加工、裝備制造和高新技術六大優勢特色產業已經成為拉動內蒙古工業快速增長的主要動力。2007年煤電工業實現增加值787.19億元，占規模以上工業的33.3％。全年資源類產業稅收收入完成160.8億元，占第二產業全部稅收收入的55.8％。同時，我區煤電產業在全國占有重要地位，是全國外送電量最大的省份，能源供給的外向度相當大。資源型產業的穩步發展及良好的收益為我們爭取作為試點省區提供了最基本的條件。

(三)較為落后的基礎設施水平為內蒙古發行地方政府債券提高了較大的需求空間

對于內蒙古這樣一個經濟正處于起飛階段的欠發達地區來說，當前基礎設施水平總體來說還是比較滯后的，資金制約比較嚴重，基礎設施仍相對薄弱。交通基礎設施方面，運輸網絡規模小，總量不足，我區鐵路、公路網密度均低于全國平均水平。內蒙古作為能源重化工、農畜產品的重要輸出地，對交通設施的依賴性比較強，爭取成為發行地方政府債券的試點省區，加快我區交通基礎設施建設，無論是對經濟結構的升級還是保持經濟持續增長的后勁，都具有重要的意義。城鎮基礎設施方面，城鎮化水平偏低，存在著城鎮產業基礎薄弱，基礎設施滯后，布局分散，城鎮功能定位和產業分工不明確等問題。城市基礎設施建設需要政府進行引導性開發投資(包括交通、水、電等)，而我區地方政府由于資金缺乏、投入不足，抑制了城市化應有的進程，因此，開拓新的城市基礎設施建設融資渠道尤為重要，爭取成為國家放行地方政府債券的試點省區，無疑為我區城市基礎設施建設提供了較好的發展機遇。

(四)豐裕的民間資金為內蒙古發行地方政府債券提供了充足的債券購買能力

近年來，隨著我區經濟的快速發展，城鄉居民收入水平大幅提高。2000年-2007年全區人均生產總值由6502元增加到25558元，年均增速達17.51％，高于全國平均增速6.41百分點，由全國平均水平的91.8％上升到1.59倍。特別是近年來經濟發展較快的呼包鄂地區，2007年3市人均地區生產總值超過7000美元，接近珠三角城市群的水平。3市城鎮居民人均可支配收入達到16200元，農牧民人均純收入達到6100元，接近沿海發達地區水平。隨著收入水平的提高，居民手中的閑置資金不斷增多，居民儲蓄存款也在快速增加，2007年，全區城鄉儲蓄存款達到2541.9億元，是2000年的2.9倍。發行地方政府債券，可為廣大居民提供一個具有穩定收入來源的投資渠道，增加城鄉居民的財產性收入。應該說，充足的民間資金和巨大的儲蓄存款為我們發行地方政府債券提供了較好的應債環境。

四、對內蒙古爭取成為發行地方政府債券試點省區的幾點建議

綜合上述分析，內蒙古已具備了發行地方政府債券的基本條件，同時，作為國家少數民族自治區，內蒙古也有一些其他省市不可比擬的優勢。如果此項工作爭取成功，對內蒙古經濟社會發展具有十分重大的戰略意義。一是通過發行地方政府債券可以有效改善當前我區較為落后的市政基礎設施水平，解決制約經濟發展的交通瓶頸；二是發行地方政府債券可加快我區資源開發步伐，加快資源優勢向經濟優勢轉變，同時，在對資源合理有效開發的基礎上，政府可以拿出更多財力加快產業基地建設，推進產業結構升級，提高產品精深加工水平，優化產業和產品結構，從而保證我區工業經濟的平穩快速發展；三是通過發行地方政府債券，可有效改善我區財政收入渠道單一的局面，提高地方政府可用財力，政府可將更多的財力用于改善民生領域的投入，有利于促進我區和諧社會建設。四是爭取成為國家允許發行地方政府債券的試點省區，將提高我區固定資產投資力度，提高相關各行業投資和消費需求，進而刺激我區經濟快速發展。以下是內蒙古爭取成為發行地方政府債券試點省區的幾點建議：

(一)密切關注國家動向

通過各種途徑，了解相關信息。有關部門要加強與國家相關部門的聯系和溝通，及時掌握最新消息，以便及早做好相應的準備工作。

(二)加強對地方政府發行債券相關方面的研究

切實提高對我區爭取成為地方政府發行債券試點省區重要性的認識，建議由發改委和財政廳牽頭，成立地方政府債券研究課題組，組織有關人員及專家學者對地方政府發行債券進行相關調查和研究探討。

(三)進一步完善地方財政各項制度

加強對現有財政收入支出的監管力度，增強預算的完整性、統一性，嚴格按照人大批準的部門預算執行。規范預算執行程序，合理調度資金，保障財政資金安全有效運行。完善財政收支的各項規章制度，大力推行政府采購制度，提高財政資金使用效益，增加財政收支透明度。

(四)加強政府信用體系建設

政府信用體系對整個社會信用體系的良性運行具有主導責任，嚴密的信用保障機制的建立和完善是爭取作為地方政府發行債券試點省區的首要條件。因此，今后一段時間，我們應著重加強政府信用建設。切實加強推進政府信用建設的組織領導，大力強化政府部門及工作人員信用意識，建立政府機關工作人員失信責任追究制度。

(五)做好發行地方政府債券的前期準備工作

根據國家宏觀政策及內蒙古實際情況，研究論證發行地方政府債券的重點領域。研究起草舉債地方性條例，及早提出發債方案。探討發行債券的承擔機構，論證組建內蒙古發展銀行的可行性。

(執筆：呂清祿)