基于旅游發展價值取向轉移的旅游規制創新芻議

[摘要] 從國家的視角探究旅游發展價值轉移的歷程與趨勢發現，全球基本形成了雙軌化的旅游價值取向：對于遺產類資源的旅游開發實行嚴格的政府管制，以資源保護和旅游可持續發展為根本目標；對于普通、非壟斷性的旅游資源推行充分競爭的市場機制，以經濟收益為根本取向。而且旅游業中政府作為的聚焦點逐漸從大眾旅游目的地和一般景區的營利目標向遺產類景區的公益性服務轉移。受國情影響。我國較長時間更多地關注旅游業的經濟問題，選擇性地忽視了西方國家更加關注的社會與生態問題，市場化的經營方式延伸到遺產類景區。黑龍江湯旺河國家公園試點計劃的推出，標志著我國旅游業發展價值取向轉移的開始和對世界國家公園運動的響應。值此之際，需要通過嚴格的政府規制來保證旅游開發與資源保護間的共促協調，以實現國家公園及相關保護區對全民共享國家遺產、維持遺產資源的永續性和培育國家精神的深遠價值。

[關鍵詞]旅游發展價值取向；國家公園及相關保護區：規制

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002－5006(2009)04－0012－07

旅游業運行中，一方面，市場化推動了旅游資源優化配置和產業效益的最大化，另一方面，旅游資源的準公共產品性質引發的自然壟斷、信息不對稱、外部性等“市場失靈”問題需要政府代表公眾利益采取措施提高資源配置效率和增進社會福利。面對市場化和公益服務化的矛盾，各國政府因國情的差異而選擇不同的旅游發展價值取向，且價值取向本身也會因時轉移。本文力求從國家的視角尋找全球旅游發展價值取向轉移的基本路徑，分析我國的價值選擇和對全球價值取向轉移的響應，從而基于價值取向轉移的大趨勢提出我國旅游業發展的因應對策。

1 旅游發展價值取向轉移：國家的視角

1.1 雙軌化旅游發展價值取向的提出

本文探討的“旅游發展價值取向”系指國家政府從自身的政治倫理出發，面向旅游發展的價值目標進行價值選擇的一種行為動向，集中體現在政府對旅游業的作為空間、干預程度和方式等方面的價值選擇。現代旅游業出現伊始，各國政府鮮少干預旅游事務，但戰后許多國家力圖通過激活旅游業恢復經濟和賺取外匯，為培育旅游業和發展大眾旅游目的地出臺激勵性的市場化政策，大力推進旅游標準化進程以滿足大眾旅游需求，并表現出明顯的營利性取向。隨著世界經濟復蘇，旅游市場化縱深發展，受新自由主義經濟哲學和社會轉化引起的公共行政從集權走向放權的全球背景影響，1980年代出現了各國政府淡出旅游業的趨勢。政府的作為空間開始出現分化：一方面，為保障旅游市場化的有序進行，保持對旅游全行業的推動和監督作用(主要面向普通景區)，而此時的政府對普通景區的有限支持明顯地向一些重要的少數地區(如貧困地區)傾斜；另一方面，各國政府逐漸意識到自身的社會和環境責任，關注焦點向遺產類景區(包括國家公園及相關保護區、文化遺產地等)轉移，角色定位亦向保護者和規制者轉變，公益化價值取向日益彰顯。世界經合組織旅游委員曾提出，政府在旅游發展中的角色會從開拓者逐漸轉變為規范者、協調者。自1980年代的新旅游思潮開始，大多數國家政府逐漸走出了開拓者的角色，在市場失靈引發的新需求和環境關注等沖動下進入了規制者的角色。伴隨著政府角色的轉換，旅游發展價值取向也發生轉移，出現了主要面向普通景區和整個行業的營利性和面向遺產類景區的公益服務性的雙軌并行的價值取向，而這種雙軌化的旅游價值取向正是經濟發展、市場失靈、環境關注和自由化等沖動下政府選擇的結果(圖1)。

事實上，這一現象正是20世紀七八十年代在歐洲國家和其他英語國家出現的以調整政府職能、改變公共產品供給方式、提高公共服務水平為核心目標的行政改革浪潮在旅游業中的集中體現。從規制經濟學的視角看，公共性的自然資源如若簡單采用市場體系下的私人生產的產業模式會造成公共資源的流失，使資源使用者遭受共同損失的局面，因而公共性的遺產類景區應首先被納入公共經濟和公共服務產業的范疇，實施嚴格的政府規制；另一方面，為擺脫“政府失靈”和公共財政支出超負的窘境，應在普通景區實行“放松規制”。從國家管理哲學視角看，將部分旅游資源納入公共服務范疇是基于一定理性判斷做出的選擇：其一，符合公共服務的價值基礎——實現普遍人權，高度市場化的旅游經濟中越來越多的高品級旅游資源異化為“有閑階級”的特權資源，政府至少應保障人人有權享有，并提供一定規模的公益性旅游資源與服務，這與國家政府的政治倫理落腳點相符，當然，旅游資源的基本人權范疇仍是旅游學界尚待深入的基本哲學命題；其二，政府與公民間的委托一代理關系是旅游資源需要納入公共服務價值選擇的依據，確切地說，公民讓渡部分或全部旅游資源的所有權給國家政府，而政府應為公民真正享有旅游資源提供條件和擔負責任，基于此種關系結構，政府應當在旅游業中履行一定的公共服務職能；其三，公共服務的范圍取決于社會成員的公共需求，隨著全球經濟的發展和人類生活質量的整體提升，旅游與休閑上升為許多國家公民的基本需求，因此面向此需求提供“底線公平”是維護現有政權的功利出發點，而且依據凱恩斯提出的通過“需求創造供給”來消除市場失靈的構想，將部分旅游資源納入公共服務范疇也是擴大政府經濟和社會管理能力的有效手段。換言之，雙軌化旅游發展價值取向本質上是國家政府基于人民主權論和社會契約論的國家倫理價值觀，在市場失靈、政府失靈同時并存的現代旅游經濟運行中確定的行政價值坐標系。

1.2 雙軌化旅游發展價值取向的國家響應

1.2.1 大眾旅游階段——開拓者

二戰后，大眾旅游的迅速發展推動了圍繞核心旅游資源、旅游產品由旅游企業、政府、當地居民、非政府組織等行為主體相互作用構成的價值鏈和遍及全球的旅游網絡系統的形成。但由于旅游資源本身的特性，市場化的旅游業無法控制旅游目的地的全要素，政府需要對旅游發展的模式進行選擇，并制定合理的公共政策框架。戰后的許多國家政府通過激勵、投資和宣傳的介入，扮演著大眾旅游業的“開拓者”的角色。通過世界旅游組織(uNWTO)的網絡鏈接查閱發現，大多數國家的旅游行政管理機構(NTAs)始終都發揮著提高國家形象、旅游目的地的國際營銷、旅游行業監管3項基本職能。僅以國際旅游營銷為例，聯合國承認的192個國家和地區中80.21％加入了UNWTO，這些國家的NTAs憑借UNWTO平臺融入世界旅游產業網絡和提升國家旅游形象；而現有成員國中52.6％于1975－1980年加入UNWTO，其后除1993年外再未出現同年超過10個國家的高峰(1993年高峰期歸因于原蘇聯解體，烏茲別克斯坦等國轉變身份再次申入)，這從另一側面反映出旅游業在1980年代以前已受到各國政府的普遍關注。

1.2.2 新旅游階段——規制者

由于旅游發展帶來的環境破壞、文化侵犯等問題，1960年代相繼出現了負責任的旅游、生態旅游、第三代旅游思維、替代旅游和可持續旅游等綠色旅游概念，而普恩博士提出的“新旅游”概念被認為是這些概念的集大成者。盡管大眾旅游至今未被新旅游取代，而且將來是否被取代的問題學界也尚有爭論，因為有學者提出新旅游階段的大眾旅游增長速度雖開始減緩，卻與大眾旅游萎縮甚至銷聲匿跡還相去甚遠。但不可置疑的是，新旅游的出現確實得到了世界大多數國家的認同，因為它恰好響應了各國的環保關注和政治生態沖動。大多數國家面臨著大眾旅游服務和新旅游服務雙重任務，為此出現了范圍較廣的NTAs職能調整：

一方面，NTAs從最初以激勵和推廣為主要手段的旅游業開拓職能向規范、管制為主要手段的規制職能轉變。大多數國家的NTAs除發揮國家旅游形象建設和主要旅游目的地聯合營銷推廣的作用外(盡管國家形象推廣的有效性至今仍有爭議)，紛紛啟動了面向旅游業的經濟規制(如市場進入和經營規制等)、社會規制(如質量評定和監督規制等)和資助性規制(如落后地區的旅游財政補貼等)，NTAs在出現市場失靈的領域發揮了重要作用。由于大部分國家還未從這一角色中淡出，規制及服務于規制的法律和財政制度改革成了NTAs的必然選擇，我國亦屬于這一群體。

另一方面，NTAs開始重視以環境關注為特色的新旅游，并輔以公共服務支持。這歸因于在旅游業發展速度減緩的背景下新興旅游目的地的層見迭出使政府面臨著巨大的壓力，而對環境的日益關注也正在改變消費者行為，加之自由主義和信息技術的迅速發展引起了旅游環境的迅速變化，都迫使國家政府不得不改變既有政策，其中，最大的政策取向就是國家公園及相關保護區的建設。許多國家努力在公園的運行和管理中發揮主導作用，并給予其強大的國家財政和法律支撐，以期發揮國家公園提供保護良好的遺產資源、舒適生態的游憩環境、合宜的國民精神教育和實在的公益性服務的功能。據國際自然與保護聯盟(IUCN)主辦的世界國家公園大會公布的數據，1962－2003年符合IUCN標準的國家公園及相關保護區的數量增加到10.21萬個，其中，大多成長為著名的旅游目的地，從時間分布上看，僅有27.22％成立于1982年前，說明1980年代后才迎來國家公園及相關保護區的高速增長期，這與圖1的基本結論一致。

上述分析可知，目前許多國家在旅游業管理和資源保護的雙重任務中選擇了雙軌化旅游發展價值取向。當然，由于旅游業在世界各國的發展具有不平衡性，加之經濟發展水平、社會文化背景、原有制度安排及政府作為能力的差異，NTAs的職能和角色轉變并不同步，但這種不同步性并不能否定政府旅游職能轉變的必然性和規律性。

2 我國的雙軌化旅游發展進程與困境

2.1 旅游市場化與政府作為

由于思想政治觀念的限制，加之內需疲軟、外需受限，直到改革開放前，我國沒有出現真正意義上的現代旅游業，只有一定規模的政治性接待業。1980年代后，我國先后經歷了入境旅游一枝獨秀(“六五”計劃時期)、入境與國內旅游共同發展(“七五”、“八五”計劃時期)、三大市場全面共進(“九五”計劃時期以來)3個階段。據《中國旅游業50年》和《2007年中國旅游業統計公報》公布的數據，我國旅游接待總規模從1980年代的年均2億人次增加到2007年的17.42億人次，翻了8倍多。旅游需求持續增長引起了旅游供給規模和結構的變化：①旅游供給規模化。1987—2007年納入旅游統計的旅游涉外飯店接待能力提高6.74倍，旅行社接待游客數增加了36.63倍。②供給主體日趨多元化。從最初國營和集體制企業占主體的格局轉變為由國營、集體、股份合作、聯營、私營、外資等主體構成的多元格局，以旅游飯店業為例，1990年國營企業占71.46％，集體制企業占9.01％，到2007年國有企業的比例下降為42.74％，集體制企業下降到6.73％。③景區經營權市場化。1990年代末風景區領域出現了經營權市場化的資本運營方式，截至2004年，共有20多個省區出讓或鼓勵出讓景區經營權。

在旅游市場化進程中，我國政府的作為空間發生了轉變：①缺位期(1949—1963年)。無專門職能部門進行旅游行政管理。②職能調整期(1964—1985年)。1964年成立中國旅行游覽事業管理局，隨后8年管理局的職能經過多次調整，1982年由外交部代管轉為國務院直接領導，正式開始獨立的旅游行政管理。1985年確定旅游業的級次行政管理體制和中央、地方兩級的政府職能機構，并將旅游業首次納入國民經濟和社會發展計劃。旅游業經營管理由中央大一統局面被打破，為自上而下旅游市場化提供了制度保障。③宏觀調控介入期(1986—1994年)。1988年、1994年兩次進行“三定方案”調整，擴大地方旅游局權限，引導國有資本和境外資本注資，出臺《中國國際旅游價格的暫行規定》、《中國評定旅游(涉外)飯店星級的規定》等相關行業規范。④宏觀調控深入期(1995年至今)。開始推行旅游法制化和標準化，《旅行社管理條例》、《導游人員管理條例》、《中國公民出國管理辦法》等行政法規的出臺改變了由規范性文件指導行業發展的境況，2000年后出臺的《旅游資源分類、調查與評價》、《導游服務質量》、《旅游景區質量等級的劃分與評定》等一系列國家標準進一步推動了行業的規范管理。此外，政府部門在旅游市場化中的作為還體現在資金投入上，1990年代中期以前，國有資本是我國旅游基礎設施投資的主源，政府通過旅游投資刺激地方旅游業的起步與發展，但1990年代中期后，各類服務設施和新業態吸收的投資增加，投資主體呈多元化發展趨勢，我國政府逐漸從旅游經濟運行中的開拓者和參與者角色淡出，進入規制者的角色。

2.2 國家公園運動的中國響應

根據IUCN定義，國家公園是指為人類福祉與享受而劃定的，由國家最高權力機關行使管轄權，阻止或取締一切可能的破壞行為，到此觀光需以游憩、教育和文化陶冶為目的并得到批準的具有國家意義的各類公眾遺產公園。在歐美國家，國家公園被納入公共服務的范疇，其建設、經營、管理、監督等環節是國家公共行政的重要組成部分。李經龍曾提出，我國的國家公園體系在部門管理體制下逐漸演變為國家級自然保護區、國家森林公園、國家地質公園、國家濕地公園、國家礦山公園、國家重點風景名勝區和國家水利風景區7種類型。筆者認為，如從景觀在資源保護、觀光游憩和國民教育等方面的國家意義上看，除上述7類外，國家城市濕地公園和4A級旅游景區(此處含5A級景區)均具有“準國家公園”的特征。出于自然、文化及生物多樣性保護的初衷，水利部、環境保護部、國土資源部、住房和城鄉建設部4個國務院組成部門和旅游局、林業局兩大國務院直屬機構設置了9類國家級標簽(圖2)，大量高品級景觀資源被納入其中，形成了多部門參與的遺產類景區管理架構。據上述部門官方網站數據，截至2008年8月，除港澳臺地區外，批準成立的國家級風景區和自然遺產地總數達2532處，如此龐大的由多部門參與管理的遺產類國家級標簽體系反映出世界國家公園運動對自然遺產資源保護的深刻影響。

這些標簽的設置初衷與國家公園的價值訴求相吻合，但在面積要求、國家意義和代表性等方面還與IUCN和其他國家存在較大區別；而且，在市場經濟作為我國行政改革的邏輯起點的大背景下，它們大多選擇了市場化的運行模式，從而與國家公園的根本目標漸行漸遠。簡言之，我國的旅游發展價值取向總體表現出“重營利，輕公益”的特征。2008年10月，國家環境保護部和旅游局聯合公布國家公園試點計劃(黑龍江湯旺河國家公園試點)，我國出現以實現資源環境保護和公共游憩服務雙重價值為根本目標的真正意義上的國家公園，標志著我國對世界國家公園運動的響應和旅游業發展價值取向轉移的開端，也表明“政府服務于民”的價值定位和日益增長的國民旅游需求成功地將公共服務的價值理念延伸至旅游業。

2.3 政府旅游規制的現狀質詢

2.3.1 存在結構性障礙的旅游行政管理架構

多部門分割管理遺產類景區的行政框架不但會削弱整體管理效力，亦會增加管理成本。以擁有世界地質公園、國家森林公園、國家地質公園、國家重點風景名勝區、國家5A級景區5大標簽的雁蕩山為例，國家層面上，國家林業局、國土資源部、住房和城鄉建設部、旅游局對其有管理權和監督權；地方層面上，樂清市的市委市政府、風景旅游管理局、市規劃建設局、環境保護局、雁蕩鎮政府、雁蕩山風景旅游管理局也是管轄主體，加上溫州市、浙江省各相關管理機構，共19處行政單位直接參與雁蕩山的管理。“九龍治水式的行政框架”造成的條塊分割、相互掣肘現象非常嚴重，資源保護環節相互卸責，旅游開發時卻競相分羹獲益，最終導致“旅游規制俘獲”，民眾福利無法保障。事實上，多主體參與旅游行政管理導致的結構性障礙積弊已久，幾乎讓我國的旅游行政管理步入了無解的困境。

2.3.2 亟待完善的法律保障體系

依據現行法律，我國出臺了一定數量與各類國家標簽地相關的法律、法規規章(表1)，但存在如下問題：①法律保障層次低。尚未出臺各類國家標簽地的專門法，而是依據部門規章進行管理、開發和維護。②法規條例有明顯部門傾向。針對性法律缺位的情況下，只能遵循行政法規、國務院發布的規范性文件、部門規章和部門發布的規范性文件進行各類標簽地的管理。但若出現同時擁有多個國家級標簽的情況，各法規條例間的沖突則頻頻出現。盡管目前國家環境保護部和國家旅游局提出了出臺國家公園管理條例的構想，但如何處理其與現行法律、部門法規規章的關系以維系新立法的有效性和執行力是仍需深入探究的課題。

2.3.3單薄的經費保障

中央對各類國家級標簽地的財政撥款有限，管理經費和職工工資部分依靠財政撥款，部分自籌自支，有些地方甚至完全自籌自支，以致經濟實力較差地區的國家級標簽地建設難以落實。而管理權的部門分割、權責不明也造成保護和管理經費難以到位，為此大部分國家級風景區和自然遺產地向參觀者出售門票，門票并非完全參照保護和運營成本、參觀者購買力定價，而是以營利為目的，甚至被當地政府作為上繳稅收的財源。

2.3.4 公民的話語權表達微弱

為確保公眾有權對旅游業提出政策意見，我國在行政體系與社會相連接的環節上建立了聽證制度，但政府部門的有限信息公開導致信息不對稱，普通公民的知情權無法保障，更遑論話語權的表達，多數聽證會被異化為“證明會”。主要西方國家經歷了市場失靈和政府失靈的挫折后，關注“第三部門”的政府規制被提上日程。相較而言，我國政府同時充當遺產類景區的產權所有者和管理者的角色，兩角色的沖突使政府趨于利用管理者的壟斷性權利謀取它作為所有者的權利，缺乏第三部門健康成長的土壤，甚至旅游協會這一新型話語權代言者也表現出“第二政府”的特征，公民的話語權表達十分微弱，這勢必導致規制俘獲。

2.3.5 公益服務相對缺位

我國各國家級標簽地旅游發展的公益性明顯不足。主要表現在：①所有權歸國有，但卻名不副實。現行法律雖明文規定各類自然文化遺產資源歸國家所有，但缺乏唯一的權威部門代表國家行使所有權，國家產權的主體地位非常薄弱，遺產資源的所有權被部門人為分割。②門票價格升漲不停。我國景區門票價格位居世界第一，而擁有多個國家級標簽的景區門票價格更是持續高漲，盡管某些遺產地通過有限范圍的聽證來確定門票漲價，但往往是逢聽證必漲，甚至個別遺產地不出售學生票，與照顧弱勢群體、提高國民凝聚力和推進國民教育的原則完全相悖。③原住民文化保護與旅游發展關系緊張。由于人口眾多，加之城市化水平與質量和發達國家仍有較大差距，我國大部分國家級保護地內都有人口分布。雖然我國選擇了在保護區內發展旅游業帶動原住民就業，傳播當地文化的發展模式，但因社區參與和社區保障能力有限，旅游發展帶動原住民就業、保障原住民權益的功能非常有限，甚至引起了文化侵犯、偽文化等現象。

3 結論：我國政府旅游規制創新的思考

通過全球旅游發展價值取向的分析發現，目前各國旅游發展價值取向發生了轉移，出現了主要面向普通景區和整個行業的營利性和面向遺產類景區的公益性的雙軌并行的價值取向，且政府關注點有轉向公益性服務的趨勢，而國家的政治倫理出發點和現代規制經濟學的相關原理為旅游發展的公益性取向提供了理論依據。西方發達國家積極推廣的全民共享具有國家意義旅游資源的發展理念對保護公共遺產、提高公民游憩質量、提高國民凝聚力發揮了積極作用；相較而言，我國旅游市場化的持續推進發揮了盤活旅游資源、刺激地方經濟發展的積極作用，但政府對國家公園及相關保護區的旅游發展與資源環境保護的貢獻仍相對微薄，仿效西方發達國家，啟動國家公園計劃，在制度設計和機構設置上采用“飛地戰略”打破錯綜復雜的遺產類景區多部門管理格局和制度困境，可突破路徑依賴，形成破冰之勢。同時也應規避西方發達國家的國家公園運動中出現的問題，諸如國家公共投入連年攀升引起的支付危機(西方公共赤字產生的本源在于投票制度，但并不意味著我國就不會出現支付危機)。

為此應構建一套管理科學、運作高效的國家公園和保護區體系，將之與一般景點區分開來，充分發揮其保護公共遺產、提高公民游憩質量、激發國家意識的積極作用，并爭取在旅游規制的以下方面有所突破：①嚴格規范國家公園及相關保護區的準入機制，啟動“從零開始、逐一納入”的漸進式國家公園計劃，形成國家公園和一般遺產公園區分開來的公私分營的動態的自然遺產保護區體系。②發揮中央集權的制度優勢，逐步推進國家公園的統一化管理，收回行業部門和地方政府對國家公園計劃圈定的自然遺產地的管理權，組建具有統一制轄權和獨立財政劃撥權的中央機構(可視情況設置大區分局)，打破多部門分割管理的局面。③根據國家公園計劃的優先級進行項目投入，將中央財政集中到確需保護的保護區，啟動淘汰機制，并限制數量擴張；園區內資源保護性項目由中央財政承擔，經營性項目進行特許經營權市場化，并啟動經常性社會捐助制度。④出臺針對國家公園及相關保護區的專項法律法規，保障其國家所有、全民共享的權威性。⑤國家公園及相關保護區內限制采用門票提價的方式限流，盡量采用低門票與預約、限時參觀相結合的方式，以彰顯社會公益性的本位價值觀。⑥推出原住民資助計劃，鼓勵原住民發展旅游事業，限制外來人口在保護區內的謀利行為，保護原住民文化，推進社會公平。⑦推行公務員制度，仿歐美國家維持科學合理的人力資源結構，與高校和科研院所合作形成穩態的志愿者儲備，通過科學程序設置兼具科學性和教育性的解說系統。⑧實施公開咨詢，在專項法規中明確聽證制度、專家咨詢制度、決策責任制度，由中央統一的治轄機構公開所有信息，為公眾話語的充分表達提供廣闊的平臺。以上環節對我國旅游發展價值取向的順利轉移至關重要，亦可發揮我國的后發優勢，避免出現國家公園的支付危機。因為我國民主集中制的框架下不會出現為贏取公眾投票而盲目攀比國家公園的投入的情況，而且由中央機構統一管理的行政架構也可解決部門交叉和層級制導致的經費難以落實的困境。當然，本文的探討也引出了“如何確定旅游公益化過程中的非市場范圍”和“如何規避旅游規制失靈”這兩個亟須旅游學界攻克的命題。