美國學區管理權力分布發展態勢

[摘 要] 美國學區管理中的權力分配隨著時代的發展而變化。在過去幾十年中，美國學區管理中的權力分配布局逐漸發生變化。這種變化促成了學區管理由集權管理到分權管理的發展態勢。

[關鍵詞] 美國學區 集權管理 分權管理 發展態勢

學區是美國公共教育管理體系中的基本行政組織，管轄著多個學校。學區管理中權力分配的變化與發展直接影響學區內學校及教師的發展。本文擬從由權力分配方式角度討論美國學區管理的特征及其發展態勢。

一、美國地方學區管理權力所涉及的事項

學區管理的權力主要包括：主要由學區管理人員掌控的權力；主要由校長掌控的權力；主要由教師掌控的權力以及由教師和管理人員共同掌控的權力。涉及學區管理的事項主要有：學區改革與發展的重要決策，學區內的軟硬件設施，學區內的人力資源，學生課業，校慶及員工福利，課程開發、課程設置及課程實施，教師培訓，財務運轉等。

學區管理中的重大事務主要由行政人員決定；學校設施維護方面的事務主要由校長決定；課外作業及留級升級方面的事務主要由教師做決定；校慶及福利等方面的事務由管理人員和教師共同決定。學區內最重要的決策主要涉及辦學宗旨、課程設置及教師發展，在強調民主的學區，這些都屬于共享權力范疇。

20世紀大半個世紀以來，美國地方學區更強調集權管理，但在過去的10~20年，一些州，如堪薩斯州和肯塔基州，采取了以學校為本的管理政策，呈現出一種由集權管理轉向分權管理的發展態勢。

二、集權管理

在美國的學區管理中，集權管理描述的并不是各個學區管理中權力分配的具體情況，但它從一定程度上反映了20世紀大半個世紀以來權力分配的總體狀況。不同的地方學區集權的表現形式及集權特征并不一致，形成集權管理的因素各異，集權的程度也因所需要做決策的領域不同而有所差異。

1. 集權表現

美國地方學區的權力分布因各州各學區而異，并不存在絕對集權的學區，只是各個時期各學區集權的具體程度不一樣。就集權的領域而言，各個時期各個學區也存在差異。從集權的表現形式來看，各個學區也存在不同表現。當然，集權表現形式也存在共性，這可以從民眾反應比較強烈的一些事項中反映出來（見表1）。集權主要體現在以下一些方面。

第一，決策方面。在美國，民眾的民主意識比較強，參與決策的欲望較高。在決策方面，民眾普遍認為決策主體單一，代表性不足。在學區決策過程中，只有領導階層才能作出決策，在關鍵決策中，代表性很強的教師隊伍被排除在外，這樣教師的利益就不能較好地得到維護。此外，由于美國的地方學區有權征稅，學區內的納稅居民也希望自己能參與學區的重大決策，維護自己的利益。雖然學區董事會成員中不乏納稅居民，但數量有限，而且那些取得董事會成員席位的居民并不一定能真正代表納稅居民的心聲，并不一定能夠反映百姓的訴求。再者，取得董事會成員席位的居民在董事會決策過程中并不一定有真正的發言權。因此他們認為決策人員和決策方式尤為單一。

第二，交流溝通方面。美國地方學區集權在交流與溝通方面主要體現在溝通渠道和溝通時效上。交流與溝通的渠道是單向的，交流是自上而下的，信息不能很好回流，許多心聲得不到傾訴，利益訴求得不到體現。在交流過程中，信息經過學區各級傳遞后，管理者可能將信息過濾；由于教師被排除在關鍵性決策之外，他們可能也會對校長的意見持保留態度。[1] 由于交流與溝通的渠道問題，信息主要是自上而下的單向流動，很多意見得不到及時溝通，延誤處理與解決問題的最佳時機。

第三，管理結構方面。美國地方學區集權在管理方面主要表現為結構僵化、不夠靈活。由于大多數專業人員不能參與關鍵性決策，僵化的自上而下的組織結構使組織不能有效地處理各種事件，尤其是突發事件。在突發事件的處理中，由于校長和教師的權力受到一定的限制，他們很難在較短的時間內作出恰當的反應。在面對學生提出需求時，他們無法對學生的真實需求作出明確答復。同時，事件處理不當或處理不佳造成的不良后果往往又由這些基層人士負責，這無疑加重了基層人士的工作負擔，降低了他們的工作效率。

2. 集權特征

（1）集權的表征

前文已提及美國各州不同地方學區的集權程度有差異，各州不同地方學區集權的表征同樣也有所不同。在不同的學區，督導對學校的控制與監督不一樣。有些督導非常嚴格地控制著校長的活動，而另外一些督導則相對更民主。地方學區內各校長對教師的控制與管理也不一樣。總體來看，較為集權的學區表現出了金字塔狀的組織文化特征，亦即權力和權威都集中在組織的上層。當金字塔從底部向頂部移動時，人員的數量減少，但被賦予的權力增多；而當金字塔從頂部往底部移動時，人員的數量增多，但被賦予的權力減少。

（2）集權方式

上述金字塔狀集權學區組織文化使督導擁有一定的權力對校長進行嚴格的控制。早在1987年，彼得森就將督導與校長的關系劃分為監督、輸入、輸出、行為、選擇性社會化、環境等六種控制機制。[2] 這六種控制機制反映出督導集中自己權力的不同方式。在這種組織背景下，校長也有權對教師進行嚴格的控制。在督導的影響下，校長又模仿督導的方式，逐漸形成類似的控制方式。而學區督導對校長的控制方式以及校長對教師的控制方式從一定程度上反映了學區集權方式，久而久之學區組織就形成了一種集權式組織文化，逐漸形成不自覺的集權方式，據此可以將學區集權方式歸納為六種類型（見表2）。

3. 影響集權的因素

決定和影響美國地方學區集權的因素很多，包括來自社會、政治、文化傳統、經濟發展和法律制度等方面的因素。

（1）古典理論影響

古典理論認為：效率是衡量生產力的唯一尺度；人的行為是理性的；工作應該分成多個部分并接受高度監督；為確保較好地進行管理，統一的政策、規則和規范是必要的；人不是生來就喜歡勤奮工作的；為建立一個共同的目標，同時較好地協調完成目標，權力的等級制是有必要的。[3] 這種規范化的理論影響了工業部門和商業部門的組織形式，也影響了教育領域的組織形式。在這種理念指導下，集權是一種理想的組織形式。20世紀早期，古典理論影響了一些城鎮學區的管理方式。由于這些學區被當成是在教育改革中有創新精神的成功典范，它們的管理模式后來被一些規模小的學區所采用。古典理論倡導的這些理念正好符合工業時代教育發展的要求，有利于提高教學效率和教學成果。當然，古典理論在促進美國教育走向規范化的同時也為一些學區管理方式打下了“集權”的烙印。

（2）聯邦和州的法律

在布朗對托皮卡董事會訴訟案中，布朗贏得了勝利，董事會受到了制裁。由于學區董事會和督導害怕被起訴或被州政府制裁，20世紀60年代到70年代期間，許多學區變得更加集權。聯邦政府和州政府在一些領域所制定的法律法規，如涉及民權及殘疾人權益方面的法規，促使督導和學區董事會采用了規范化行為制度與政策。規范化行為制度與政策規范了教師及其他底層人士的行為，但同時也限制了他們的行為活動空間與權限，這在一定程度上限制了他們在一些范圍內根據實際情況靈活應對的自主權。

（3）州政府的干預

在美國，各州的憲法允許并要求立法部門和州教育部門對地方教育進行控制。這種控制隨著20世紀80年代政治改革壓力的增強而上升。由于州政府權力處于地方教育權力結構中的頂端，本身就是一種權威，州立法部門和教育部門的干預通常會使管理權力趨于集中。促進學區合并的法規就是一個很好的例子。這些法規使學區數量更少，但各學區的規模更大。學區合并使州教育部門與地方學區的關系變得更具可控性。合并之后的學區規模較大，便于教育行政部門管理，這本身就體現出一種集權思維。復雜的立案程序、財政控制以及課程指標都激勵采用集權管理，同時也激勵聘請能較好地實現這些功能的專家，這在無形中形成一種干涉網，控制著學區教育。

三、分權管理

20世紀50、60年代，城市化的發展導致一些大城市的學區所服務的學生類型越來越多元化，分權就是在這一背景下發展起來的理念。近年來，由于政治變化及專業發展原因，分權這一概念在美國已經受到廣泛關注，并得到了廣泛的支持。此外，由于納稅人有權干預社會公共事業機構這一理念又流行起來，學區居民干預教育事業的意愿加強，這使得分權管理的發展態勢呈現上升趨勢。雖然各個學區在分權管理的表現形式上與分權管理發展的動力上有所差異，分權管理也不能反映權力分配的具體情況，但在過去幾十年中，美國學區分權管理的發展態勢在上升。

1. 地方學區分權管理的發展態勢

美國地方學區分權管理的發展態勢從董事會成員的產生方式和人員分布方面得以體現。美國地方學區董事會成員通常以兩種方式產生，即選舉和任命。近些年來，由任命方式產生董事會成員的做法越來越少了，這主要是因為一些選民認為被任命的董事會成員對學區的需求很少給予回應和滿足。1992年，唯一一個不準以選舉方式產生董事會成員的州——弗吉尼亞州改變了它的相關法令[4]。到21世紀初，93%的學區董事會聲稱其所有成員都是由選舉產生的[5]。對學區董事會成員來說，黨派分子參與選舉肯定是例外，由學區董事會選舉產生的董事會成員接近90%都是非黨派分子，他們基本不帶政治色彩，很少互相攻擊，候選人之間很少發生競爭[6]。董事會成員中約8%的人是亞裔，4%的人是拉丁美洲人[7]。從董事會成員構成的性別來看，1989年大約只有32%的成員是女性，而這一比例到20世紀90年代得到大大提高。

學區分權管理的發展態勢還體現在學區董事會成員結構方面。在20世紀上半葉很長一段時期內，董事會成員主要是白色人種男性人士，他們在社區往往擁有強大的政治影響力，在一些知名的社區更是如此。1989年，94%的董事會成員是白人，到1994年這一比例下降到90%，2001年這個比例下降到86%，非白種女性成員比例在1994年上升到40%多，2001年非白種女性所占的比例保持在這個水平上[8]。

綜上所述，我們可以看出美國學區管理權力重心有往下移、往周邊分散的趨勢。

2. 地方學區分權管理的發展動力

美國地方學區分權管理的發展有其內在的驅動力，這些動力主要來自分權之后可能帶來的益處，主要體現如下。

第一，實施分權管理可以增強決策的彈性。決策的彈性體現在決策的靈活性和決策的快捷性兩方面。如前文數據顯示，由于董事會組成結構和構成比例的變化，董事會成員更具代表性，有利于更好地體現民眾對教育的要求，可以使董事會的政策和決策更具適用性和靈活性。學區實施分權管理可以增強教師手中的權力，有利于教師真正了解學生的需求并及時予以適當滿足。對于學校而言，實施分權有利于使他們靈活地做出決定進行適當的變革，以便更好更快地應對社區發展提出的新需求和新要求。因此，無論社區居民、教師還是學校校長都渴望獲取更多的實權，他們都在盡力推動學區分權的發展。

第二，實施分權管理可以更有效地利用人力資源。通過分權，學區員工手中獲得了更多的權力。學區職員有了權力可以靈活地處理各種事情，這樣就可以提高他們的工作效率。工作效率高的職員容易得到學區領導的賞識，而領導的賞識又可以轉化成一種動力，這種動力可以使他們煥發出更高的工作熱情，這樣就形成了較好的良性循環。這種良性循環有利于學區職員充分地發揮自己的才能，較好地貢獻自己的力量。這種能夠較好地體現自己價值的工作環境通常是學區內普通職員所想要的環境，而這樣的工作環境所激發的工作效率和工作效能也是學區領導所期望的。

第三，實施分權管理可以確保決策在問題處理中更有針對性。在地方學區實施分權管理可以使權力金字塔底層人員獲取更多的權限。這使教師在面對學生需求、家長要求和新出現的問題的時候，可以根據具體的情況做出相應的具有針對性的反應，提出有針對性的解決方案。同樣，由于手中有了更多的權力，其他處于權力金字塔底層的人員可以根據實際情況靈活處理在工作中出現的狀況和面臨的問題。

在美國，各學區管理權力的分布特點各有差異，但從所有學區的總體發展趨勢而言，自19世紀末期到20世紀中后期，美國學區管理處于一種相對集權的狀態，而近10到20年間，學區管理權力重心呈下移態勢，學區管理呈分權趨勢。

參考文獻：

[1] Theodore J. Kowalski. Contemporary School Administration：An Introduction（2nd ed）[M]. Boston：Allyn ＆ Bacon，2003：103.

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[3] Theodore J. Kowalski. School Public Relations：A New Agenda. Public Relations in Schools[M].Upper Saddle River，NJ：Merrill，Prentice Hall，2004：9-12.

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[5][6][7] Hess.F.M School Boards at the Dawn of the 21st Century：Conditions and Challenges of District Governance[M]. Washiongton DC：National School Boards Association，2002：217-241.

[8] Vail.K. Team Work at the Top American[J]. School Journal，2001，188(11)：23-25.

（作者單位：西南大學教育學院）

責任編輯 鄧明茜