淺談當前政府非稅收入管理

政府非稅收入是指除稅收外，由各級政府、國家機關、事業單位、代行職能的社會團體以及其他組織，利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定服務、準公共服務取得并用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金。非稅收入作為政府財政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種重要形式。在財政改革進行以建立公共財政體制為目標整體推進的新階段，以科學的發展觀為指導，圍繞優化財政收入結構，做大財政蛋糕，認真研究當前非稅收入現狀及存在的問題，進一步理清非稅收入管理思路，增強財政宏觀調控能力，促進財政經濟協調發展具有十分重要的意義。

一、我國政府非稅收入管理現狀

為進一步改革和完善政府預算管理制度，建立和完善公共財政體制，從源頭上治理腐敗，促進社會主義民主政治建設，財政部于2007年1月1日起在全國全面實施政府收支分類改革，將非稅收入列為政府收入的一部分，對政府收入進行統一分類，從而全面、規范、明細地反映政府各項收入來源。

目前，我國各級政府部門都存在著大量的收費、基金等非稅收入，在政府全部的公共收入中占據了很大比重，對微觀經濟運行和國家宏觀經濟的調控都具有重大影響。

一是規模不斷擴大，增長速度較快。建國以來，隨著地方財權、財力不斷擴大，各級政府的財政收支矛盾也日益增大，單靠預算內收入已經無法滿足改革和建設的需要，這就迫使政府增設收費項目，允許和鼓勵行政事業單位“創收”，造成我國非稅收入數額不斷增長，且增長較快。

二是宏觀稅負較重，管理較為混亂。我國的非稅收入規模一直很大，而且增長迅猛。因此，雖然我國宏觀稅負比重不高，企業和居民的實際負擔的稅費卻很重。非稅收入的收費主體多元化，收費項目過多，管理上則職權分散、多頭管理，秩序混亂，如有的地方和部門的收費罰款沒有一個基本的標準，彈性大、隨意性強；有的收費項目已經明令取消，個別地方和部門仍然堅持征收等。

三是部門非稅收入結構呈現明顯不均衡性，盡管與各部門職能的特殊性有關，但也有一些不合理的因素。

四是在非稅收入支出中，大部分用于非生產性支出，非稅收入中消費性比重增高，經濟建設貢獻率呈下降趨勢。

二、管理中存在的問題

一是思想認識不到位。一些部門和單位對非稅收入的財政屬性及所有權、使用權和管理權的認識上不清，把非稅收入視為單位的自有資金，認為政府不必調控，無須管理；有的認為甚至把非稅收入與過去的“三亂”聯系在一起，等等。這種認識上的不足，影響了對政府非稅收入的管理，制約了政府宏觀調控職能的發揮。

二是執法主體過于分散。從現行的非稅收入的征收主體看，既有行政事業單位，也有代行政府職能的社會團體，與稅收相比，非稅收入的執法主體過于分散。存在多頭收費，機制不順等問題，在編制部門預算時，由于各部門上報收支存在隨意性，很大程度上存在虛假平衡，削弱了政府的宏觀調控職能。

三是涉及范圍寬，收支管理存在隨意性。新的政府收支分類改革中非稅收入包括政府性基金收入，專項收入，彩票資金收入、行政事業性收收費收入、罰沒收入、國有資本經營收入、國有資源有償使用收入、其它收入共八項，涉及范圍很廣，管理難度大。目前，不少非稅收入由各執收單位自行征收，政府非稅收入呈現出部門化管理的傾向，預算內外兩張皮的問題尚未根本解決，收支脫鉤未真正落到實處。目前對非稅收入主要是采取“全額返還”或“比例返還”等管理方式，大多實行“誰收誰用，多收多用，多罰多返”的辦法，使非稅收入在征管和安排上都存在較大隨意性。

四是加重企業負擔，影響經濟增長。一方面現行的收費超越了正常交易的范圍，企業所要承擔的稅、費負擔較重。另一方面收費擠占納稅，影響稅收功能。對于政府而言，從整個經濟中所獲取的資源或收入是有一定限度的。政府收入由稅收收入和非稅收入構成，二者之間存在著稅費擠兌效應，非稅收入規模過高必然影響到稅收收入的規模，容易對稅基產生侵蝕，影響稅收在市場經濟中穩定、調節等功能作用的發揮。

五是分散國家財力，削弱政府調控。我國現行的非稅收入中，除部分行政事業性收費和基金納入了預算管理外，其他大部分都在預算外管理，是構成預算外資金的主要來源，巨額預算外資金長期分散于各地區和各部門，游離于預算和政府的監管之外，分散了國家財力。財力的分散，一方面導致大量的收費集中在財政部門以外的部門和單位手中，降低了政府的宏觀調控能力和財政資金的使用效益；另一方面則弱化了政府的宏觀調控職能，造成分配秩序混亂，不利于政府統籌使用財力。

六是加劇分配不公，極易滋生消極腐敗現象。非稅收入收費管理的部門化和征收主體多元化導致了政府收費政出多門，資金管理混亂，大大降低了資金使用效率。管理混亂還會加劇社會的分配不公。收費制度的框架設計使收費所得與部門的權力和利益相聯系，造成人們致力于謀求權力和擴大利益，容易產生腐敗問題。

三、加強政府非稅收入管理的措施

一是以科學民展觀為指導，轉變非稅收入管理理念。首先，通過加強非稅收入管理，提高財政管理程度，增強政府汲取稅收收入和非稅收入能力，切實提高政府的宏觀調控水平，充分發揮非稅收入支持經濟和社會發展的重要作用。其次，堅持依法管理，使非稅收入保持一個適度的規模，堅決防止按需取費和以收定支現象發生。再次，打破非稅收入屬單位資金的陳舊觀念和誰執收誰所有誰支配的舊模式，實現對所有非稅收入的規范管理和統籌使用，確保非稅收入所有權屬國家，使用權歸政府，管理權歸財政。四是通過加強管理，徹底走出收費一養人一再收費的怪圈，使非稅收入在保重點辦大事求穩定促發展中發揮更大作用。

二是完善分稅制財政體制，構建地方財政收入體系。政府間財政關系和財政體制未能理順是導致非稅收入膨脹的一個根本原因，非稅收入管理改革和規范必須伴隨著深化財政體制改革及規范化管理同步進行，并不斷完善。完善分稅制財政體制，需要建立起合理的中央和地方的稅收和非稅收體系，調整稅、費結構，特別是地方財政中的非稅收入結構，把非稅收入通過“費改稅”從體制上調整稅費結構，壯大中央和地方的財力。同時，應按照事權與財權相對應的原則，在科學劃分事權的基礎上，合理劃分中央與地方的財權。既要確保中央政府統攬全局的宏觀調控能力，也要確保地方經濟、社會和各項事業的協調發展。

三是重新界定審批管理權限，建立完善的政府收入體系。建立完善的政府收入體系，就是要在政府收入中劃清稅收收入與非稅收入的界限，建立以稅為主、以非稅為輔的分配格局，明確各自規模、比例和作用。為此，需要對當前存在的各種非稅收入項目重新進行審視，實施分類改革。

四是建立規范的非稅收入征、管、用體系。首先，增強財政對政府資金的管理力度，改進征收方式。將全部財政性資金統一納入預算管理，對暫未納入預算管理的非稅收入項目，要逐步納入管理，收入統一繳財政專戶，支出由財政統一審核劃撥。嚴格落實“收支兩條線”管理，提高財政資金的使用效益。其次，加強各單位各部門賬戶管理。取消各征收單位和部門的賬戶，將政府非稅收入納入國庫單一賬戶體系管理，實行直接繳庫或集中匯繳，提高資金的運轉效率。再次，建立完善非稅收入征繳管理信息系統。通過銀行代收和相關應用軟件的不斷完善，實現非稅收入管理信息化、科學化、智能化、網絡化的管理目標，控制執收單位的收入項目、標準、賬戶設置、票據使用等，規范執收行為，有效防止亂收費等問題的發生。通過信息系統，對政府非稅收入的來源、結構、規模等動態變化情況進行監管和分析，以切實提高監管能力。第四，實行綜合財政預算，統籌安排財政資金。積極落實收支脫購和收繳分離管理方式，財政部門要按照公共財政管理的要求，編制綜合財政預算，把政府非稅收入與稅收收入結合起來，一同納入部門預算編制，增強預算編制的合理性、規范性和科學性，從根本上解決預算內外“兩張皮”的問題。第五，健全政府非稅收入匯繳、支出劃解及票據管理。要利用票據監控手段，強化源頭監控，對執收單位政府非稅收入的全過程置于有效監督之中。同時要加強預算監督，要在財政內部形成一個預算編制與執行相分離，預算管理與監督相結合的預算運行機制，從制度上保證財政內部力度，確保有限資金發揮最大的財政效益。