體制變革的中國模式

王建芹

摘要：中國改革的實質，是以大規模的制度變遷作為社會轉型動力并尋求新的社會發展模式的一場深刻體制變革，其典型特征體現為政府主導型的漸進式改革，并建立在特有的中國國情基礎之上。中國漸進式改革的經驗證明，經濟體制與政治體制和社會體制，經濟改革與政治改革和社會改革之間具有極為密切的聯系，需要密切配合，協調推進。既要民主，又要權威；既要自由，又要集中；既要變革，又要穩定，這是中國漸進式改革面臨的最深刻的矛盾。能否有效協調這些矛盾，是對漸進式改革的最大的挑戰。

關鍵詞：體制改革； 漸進式； 政府主導

中圖分類號：D616 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544（2009）02-0042-04

一、 政府主導型體制變革的中國模式

中國改革的實質，是以大規模的制度變遷作為社會轉型動力并尋求新的社會發展模式的一場深刻體制變革。其特征表現在這樣幾個方面：第一，改革是一種典型的“政府主導型的改革”，政府既是改革的發動者，又是改革方案的設計者，更是改革進程的控制者；第二，改革是“漸進式”的，從易到難，由簡入繁，以經濟領域的市場化為先導，實現社會領域的自治化和政治領域的民主化；第三，改革以市場化為基本導向，但輔之以強有力的國家宏觀調控，政府始終牢牢掌握著制度變革的最終“話語權”；第四，改革的同時，保持了社會秩序的基本穩定。

漸進式的政府主導型改革作為中國改革的最典型特征，在今天看來，具有歷史的必然性。改革作為一種對體制的革命，其初始條件會對改革自身產生直接而持久的影響，這是由國家與社會的關系所決定的。中國長達兩千多年的封建社會，實踐的都是精英政治、精英統治的模式，統治階級從來沒有真正相信過人民群眾的自我管理和自治能力。因此在國家與社會的關系中始終是國家處于強勢，社會處于被動和服從地位。新中國成立以來，雖然理論上確立了人民群眾的“主人翁”社會地位，但在民主政治建設上采取的是群眾運動式的政治參與方式，并沒有真正實現人民群眾的有序和有效參與。國家仍然對社會實行高度集中的集權式控制，雖然存在社會結構與階層的分化，但社會力量無法形成，社會的自主與自治性特征沒有得到體現。

國家與社會關系的實質，主要體現在政府與各種社會力量的關系上，一般說來，西方發達國家所走的路，通常是由封建主義國家及城市共和國，到絕對主義國家，再到憲政主義國家，其整個過程中充滿了國家對社會的讓步，社會高度自治并能對國家和政府權力進行有效的制約。但是欠發達國家所走的通常是另一條不同的路，即它們大多是由獨裁主義國家，平民主義國家到威權主義國家，再到新興的民主化國家。在這個過程中，雖然社會各方面的力量發揮了不可忽視的作用，但是發展過程中的制度創新，卻主要來自國家。并且在進入新興民主化國家的過程中，國家對社會的控制一直呈現逐漸強化的趨勢而不是相反，雖然在進入新興民主化國家之后，出現了社會日益掙脫國家控制并逐步走向自治的演變的趨勢。（1）但從世界范圍來看，越是后發展國家，政府在現代化過程當中所發揮的作用也就越大，在國家與社會的關系上也就越是占據主動地位。這種趨勢甚至從第二批發達國家就開始了，如當時德國的李斯特的理論、日本的國家主義等等。當然，它們在發達以后，可能調整了它們的策略，但是為了發展，國家不能不發揮更主動的作用。其原因在于，發達國家大多數屬于在世界市場體系形成之前就成功地實現了現代經濟增長的國家。不僅如此，這些國家也都有相同的文化背景和政治理念，而欠發達國家則面臨著完全不同的歷史條件和國際環境，它們的經濟增長任務十分艱巨，制度改革和文化創新也都勢在必行，人們的觀念還遠不能適應社會的發展，在這種情況下，就迫使這些國家的領袖人物以政治變革引導經濟變革，帶領人民全力以赴地投入追趕型現代化、強制型現代化的過程中。因此，欠發達國家的國家與社會關系的顯著特征就是，國家的地位和作用遠遠超過發達國家，社會力量處于國家行政力量的全面控制之下，社會缺乏對國家的有效的制度化制約。（2）即使是在同一個國家中，在不同時期所走的路也不盡相同，大多都是隨著這個國家經濟增長，社會安定之后，社會的力量出現了日益掙脫國家控制并逐步走向自治的漸進趨勢。

改革的中國模式必然建立在中國特有的基本國情基礎之上，而這一獨有的國情特征是任何一類現代化及轉型國家所不具備的，因此決定了沒有任何所謂成功的模式和經驗能夠照搬照用。中國作為后發型現代化國家，堅持以市場為導向的經濟體制改革。但人類社會發展史早已證明，市場經濟的邏輯力量在于資源的合理配置。但是市場不是萬能的，市場失效在發展中國家甚至比在發達國家更容易發生。因而，公共部門同樣要在資源的合理配置中發揮重要作用，政府強有力的宏觀調控更是克服市場失效的必要手段。因為就市場經濟自身的機制性特征而言，一個有效的市場經濟體制并不必然排斥強政府，問題的關鍵不在于政府的強與弱，而在于它何時何地應該強化或弱化，何時何地應該采取何種調控模式與手段。特別是中國的市場培育過程并非一個自然發育的過程，而是在政府的直接扶助下逐漸健全與完善的，政府的力量在某種程度上支配了市場體系的發育階段。因而，中國在市場經濟體制推進過程中，始終維持政府的強勢地位，始終采取強有力的經濟性與行政性相結合的調控手段加強對市場的宏觀調控，并不斷強化執政黨的執政能力建設，實踐證明，這是中國經濟能夠保持持續高速增長和一系列改革順利推進的重要保證。

二、 中國的改革必然是漸進式的

人類社會發展史表明，任何一種制度的創新與變遷，必然內在地取決于社會中內生的變革要求與變革動力。合法性危機是古往今來的政府都必然要經歷和面對的，合法性危機的出現，表明社會進步對制度變遷的內在要求越來越強烈。面對制度變遷的壓力，社會和政府之間必然會產生一個博弈的過程。一般說來，當社會的力量相對強大，而政府的力量相對弱小時，社會就可能通過直接摧毀舊制度、推翻舊政府的方式完成制度變遷。這樣，新制度、新政府可以一次性地取代了舊制度、舊政府，這就是所謂的“革命”。但是如果政府的力量相對強大，那么，“革命”就不會發生，這時社會通常以消極反抗來表達自己對現實的不滿和對改革的要求，其結果將加大政府的統治成本，降低國家的整體經濟效率，并不斷積累政治不穩定因素。

在一個相對成熟的社會里，如果統治集團及其領導人具有較高的政治眼光和調適能力，那么它就可以通過先實施部分的階段性改革，即漸進式改革，來滿足社會的部分變革要求，緩解政府與社會之間的矛盾，化解不穩定因素，從而避免暴力革命的發生。盡管統治集團需要犧牲一些眼前的既得利益，但是從長期來看卻是一種優化的選擇。同時在漸進的變革過程中，統治集團可以通過自身的調適，實現與新制度的磨合，逐漸成為新制度的受益者，并最終與全體社會成員一道成為新制度的既得利益者。而這種漸進式改革的制度變遷就屬于“政府主導型改革”。

中國的經濟改革是典型的“漸進式改革”，經歷了從“單軌制”到“雙軌制”再到“單軌制”的發展過程。改革的起點是計劃體制。改革的策略是在計劃體制中不斷引進市場因素，由此形成了一種過渡性體制——“雙軌制”。隨著新因素的逐漸壯大和舊因素的逐漸消亡，市場體制的主導地位得以確立，最終形成新的“單軌制”，即以市場為主導的混合經濟體制。

中國的政治體制循現的同樣是漸進型改革之路。無論是從理論上看還是從實踐中看，中國的經濟改革都沒有離開過政治體制的改革而單獨推進。黨政分開、政企分開、行政分權、機構改革、完善社會主義民主與法制，這都是政治體制改革的重要體現，社會主義政治制度與市場經濟的結合在實踐中同樣取得了不容忽視的重要進展。

與前蘇聯和東歐的激進式改革相比，中國的政治改革具有完全不同的含義。中國的漸進式改革是以社會主義制度為基礎在共產黨的領導下進行的，它的目標不是實行西方式的資本主義民主制度，因而，在改革的過程中堅持了共產黨的領導，保持了政治秩序的相對穩定，并在此基礎上逐步改革政治體制，完善社會主義民主和法制，以適應生產力的發展。實踐證明，中國的這種政治結構和政治改革戰略從總體上看是成功的，它促進了生產力的發展和社會的進步。這一判斷的標準和依據在于：首先，政治結構是否合理最終只能以生產力的發展作為檢驗標準。實踐證明，在向市場經濟過渡過程中，隨著經濟和社會結構的急劇變化，經濟、政治和文化等各個領域的矛盾和沖突不斷加劇，不穩定因素日益增多，政治上的相對穩定和集中，可以減少改革中摩擦和沖突引起的損耗，有利于黨和政府從全局的利益出發推進改革。其次，在政治秩序相對集中和穩定的條件下推進改革，有利于黨和政府從全局的長遠的利益出發對經濟和社會發展進行統一的協調。可以有效地組織和動員社會的各種資源和各方面的力量，排除內部和外部各種不利因素的干擾，集中精力搞好經濟建設。第三，在經濟改革和經濟發展的過程中穩定推進民主化更符合社會發展內在要求。一方面，市場經濟的發展打破了自上而下的命令型的經濟與政治體制，擴大了各級基層單位的自主權，形成了獨立的利益主體和利益結構以及競爭、開放和平等的社會關系，從而為社會主義民主的發展奠定了堅實的經濟基礎；另一方面，漸進式改革中不同社會階層在生產力發展的條件下通過“做大蛋糕”進行的體制調整，得到了絕大多數社會階層的擁護，為改革的持續推進創造了良好的政治條件。

中國的社會領域改革同樣走的是一條漸進式發展之路。改革開放前，政治領域占絕對的支配地位，經濟領域和社會領域都處于政治領域的嚴格控制之下，沒有絲毫的自主性。經濟領域和社會領域之間也沒有相互作用關系，雙方的聯系是通過政治領域進行的，整個社會高度政治化。因此中國的改革在其初始階段是從簡政放權開始的，就是政治領域把經濟領域和社會領域的權力逐步歸還的一個過程。從今天來看，經濟領域獲得了較大的自主權，經濟權力的重心已經大幅度傾斜，社會領域的自主性也贏得了有限的發展，而且經濟領域開始向社會領域滲透。但經濟領域的“單兵突進”是有限度的，經濟領域的突破性演變必然帶來社會領域和政治領域適應性變遷。

這種社會領域的適應性變遷表現為，經濟領域的市場化改革使得計劃經濟時期建立起來的一整套規范、秩序、機制和組織形式等社會結構要件失去了整合社會的功能，需要重建這些社會的基礎結構。例如，國有企業的改革、非國有經濟的發展、市場機制的逐步形成，賦予了企業越來越大的自主權和獨立性，使得以計劃體制時期建立起來的一整套以計劃指標為主要手段的宏觀經濟管理模式失去了原有的效用，需要重建宏觀經濟管理模式，更多地運用財政金融的間接調控手段進行宏觀管理。而在微觀和中觀層面，要協調和維護市場的秩序，法制規則的建立和完善固然是不可或缺的，但以行業協會等自律組織協調市場運行秩序的模式必將應運而生，成為企業和政府之間的橋梁，并發揮著單個企業和政府都無法承擔的“行業自律職能”。因此，政府不但主動推進行業協會和其他市場中介組織的發展，而且逐步賦予它們越來越大的自治權利和一些公共管理權力。

更重要的是，在中國，政府對社會領域變革的需求才是改革的最直接推動力。在改革初期，為了調動廣大群眾的積極性，加快經濟發展，也為了提高政府的政治合法性，政府有意識地發動了思想解放運動，主動恢復了一部分個人權利。與此同時，為加快經濟發展，需要推動學術研究，政府首先放開了對學術團體的限制，允許學會圍繞本專業的發展開展“純學術”活動（尤其是經濟學）。在這一時期還出現了一批以對外交流為目的的“新”的社團。隨著市場化改革的深入，為建立新型的經濟管理體制，政府主動或被動地響應市場的需求，允許和推動各類市場中介組織發展。而隨著單位體制的破產，也需要建立新的社會保障體制，由于政府和企業的能力有限，無法滿足社會保障的需要，政府只得要求社會力量加盟，如家庭成員互助、社區成員互助，并允許成立一些提供社會保障服務的團體。進入20世紀90年代以后，政府職能轉變問題逐漸提上議事日程，就產生了政府放棄的職能由誰來接管的問題。在這種情況下，社團發展進入了一個新的階段，出現了一些具有行政管理職能的行業協會。在一些大城市，社區性的自治管理組織也應運而生。同時為了遏制腐敗，政府在廣大農村開始推行村民自治，賦予了農民有限的自治權利。腐敗也使得政府適當放松了對新聞媒體的控制，允許媒體在政府的控制下為了政治穩定揭露一些問題。

與改革前相比，公民作為社會個體，無論是鄉村農民，還是城市市民，其權利都得到了前所未有的發展，人們擁有了越來越多的自主性。另外，國家也通過修改、制定、完善各種法律制度，維護、保障和規范公民這種權利和自主性的發揮。如果從制度層面對這些權利和自主性作一個概括的話，它至少包含了以下幾個方面的內容:遷徙和就業的權利;自主消費和選擇獲取福利方式的權利;言論、交往、隱私的權利;個人財產權利;參與國家與社會事務管理的權利等。雖然，由于種種因素的制約，這些權利和自主性未必都能夠完全體現出來，但是，它畢竟向世人表明，公民在經濟上政治上過分依賴國家的狀況已經有了較大的改變，他們獲取社會資源主要不再依賴于國家計劃，而是依據市場和個人的需求，依靠積極主動地發揮自己的力量。這樣，逐漸形成了一個在經濟上政治上相對獨立于國家的個人自主生活空間。[3]

中國漸進式改革的經驗證明，經濟體制與政治體制和社會體制，經濟改革與政治改革和社會改革之間具有極為密切的聯系，需要密切配合，協調推進。在漸進式改革過程中，一方面，由于貨幣化和市場化在迅猛發展，經濟改革最先取得突破性進展；另一方面，政府對經濟和社會的一定干預在很大程度上還需要保留，這樣就可能為權錢交易的腐敗現象的普遍蔓延提供溫床。同時，市場經濟的發展要求決策的分散化和資源配置的市場化，但發展中國家所面臨的復雜的國內外環境和社會主義制度的根本性質，又要求建立一個強有力的、有權威的政治結構，以維護社會的穩定，保證改革與發展的順利進行。既要民主，又要權威；既要自由，又要集中；既要變革，又要穩定，這是中國漸進式改革面臨的最深刻的矛盾。能否有效協調這些矛盾，是對漸進式改革的最大的挑戰。對于這些矛盾，我們不能用限制市場化進程或犧牲黨和政府的領導作用的途徑來解決，而必須依賴于經濟體制改革與政治體制改革的協調和配合，必須在積極推進經濟市場化的同時建立高度的社會主義的民主，健全社會主義法制，強化人民群眾對政府機關的監督和約束，從根本制度上抑制官僚主義和腐敗現象的蔓延，這樣才能保證經濟改革的順利進行和社會主義現代化建設的健康發展。

三、 中國改革的邏輯次序

在漸進式的改革和制度變遷過程中，變革不會在一夜之間完成，而是部分的和分階段的。因為社會是一個有機的系統，是由許多具有相對獨立性的部分或系統組成的。在制度變遷過程中，社會的各個系統不會“同步”地發生變化，而是要按照內在的邏輯，有先有后地發生變化，有的系統率先發生變化，有的系統則要滯后一段時間才會發生變化。其原因在于：

第一，社會的各個系統由于形成機制不同，決定了它的“成長期”和“改變期”也是不同的。比如，生產技術的“成長期”是最短的，完全可以采取拿來主義的辦法完成它的“改變”，而經濟管理方式和體制的“成長期”就比較長了，它的改變和調試就需要一個較長的過程。而法律制度和規范（指那種“行之有效”的法律制度，而不是“一紙空文”式的法律制度）的“成長期”就更長了，它的有效改變不僅需要一個艱難的磨合過程，還需要相對成熟的社會環境。然而，“成長期”最長的社會系統，還是那些不成文的、無形的風俗習慣、道德規范和價值觀念，其轉換往往需要一代人甚至幾代人的時間。

第二，利益機制的存在決定了制度變遷必須先易后難。制度變遷必然涉及到社會成員之間的利益再分配問題，同時產生不同的社會階層和社會群體間的受益方與受害方。從不同的社會系統看，有的系統與社會成員的利益有著直接的、緊密的關聯，它們的變化會立即引起利益分配格局的重大變化，受益方自然愿意積極推進這些改革，而受害方則會產生本能的抵抗。因此，這一類系統的變化往往阻力重重。而有的系統與社會成員的切身利益只有間接的、微弱的聯系，它們的變化不會立即導致顯著的社會利益的再分配。這類變化往往容易發生，也容易順利完成。康曉光把那些與利益分配格局關系不大的變革稱之為“中性變革”，也就是制度變遷中所指的“突破性演變”，①反之則稱為“非中性變遷”，也就是制度變遷中的“適應性演變”。②例如，生產技術與利益分配格局的關系就非常間接，而政治制度就與利益分配格局直接相關。因此，生產技術的變遷屬于典型的“中性變遷”，是屬于“成長期”較短的社會系統；而政治制度的變遷則屬于典型的“非中性變遷”，是屬于“成長期”較長的社會系統，它們的變遷必然是滯后的。

到目前為止，中國改革所走過的路如同所有成功的改革經驗一樣，走的是一條漸進式的道路，而且首先發生在“成長期”較短的領域之中。改革以經濟領域為突破口，并且是從引進國外先進生產技術開始的。實踐證明，經濟體制的改革迅速提高了生產力水平，極大地改善了人民的物質文化生活，從而有效地提高了政府的合法性。

然而改革一旦啟動，就會按照自己的邏輯發展下去，直到建立起新的穩定狀態為止。它不會以人的意志為轉移。改革的內在邏輯決定了新的生產技術在被引進之后，要使其更有效率，隨之而來的必然是先進的企業管理方式的引進和借鑒，舊的企業管理方式必然要被揚棄。與此同時，伴隨國外企業管理方式一齊進來的將是新的價值觀念和思維模式。進而，微觀機制再造將引發對宏觀層面改革的社會需求，所有制、政府管理體制、價格機制、社會分配機制、人才管理體制等都變成了改革的對象。此時，改革就能動地進入了“成長期較長”的領域，而且其“非中性”特征也越來越突出。改革越深入，就越需要新的動力，從哪里獲得源源不斷的改革動力呢？除了經濟領域自身的自我“激勵”以外，社會領域、政治領域的配套性改革也是不可或缺的。

康曉光認為，[4]我國的“政府主導型改革”的邏輯次序將是循著經濟領域——社會領域——政治領域的順序向縱深發展；而且經濟領域的“市場化”將率先完成，社會領域的“自治化”緊隨其后，而政治領域的“民主化”將最后實現；經濟領域的“市場化”將導致社會領域的“自治化”，而經濟領域的“市場化”和社會領域的“自治化”將導致政治領域的“民主化”。當然，以上邏輯并不是機械的，在變革的時間上也不是相互分離的，只是說它們“完成”的時間有先有后。實際上，在現實的改革過程中，它們是相互交織在一起的，而且彼此促進、互為因果，有時次序還會有所顛倒。而美國政治學家亨廷頓的觀點也許會讓人不可思議，但卻值得人們深思。他認為，“在任何體制之中，變革與繼承性須保持一定的平衡。某些方面的變革會使得其它方面的變革變得不必要或者不可能。在美國，政府機構的連續性和穩定性保障了社會的迅速變革。而社會的迅速變革則又有助于政府的連續性和穩定。政體與社會之間的關系多半是辯證的而不是相輔相成的。在諸如拉丁美洲等國家的社會中，僵死的社會結構以及缺乏社會與經濟變革始終與政治不穩定以及制度的衰微相伴而生。未嘗不可以說，后者就是前者的結果。……19世紀的歐洲人完全有理由被美國的創舉所迷住，因為美國將一個歐洲人尚未經歷過的自由社會（現代社會）與一種他們差不多已經忘卻了的保守政治（16世紀歐洲的都鐸政治結構）溶成了一體。”[5]

由此我們認為，漸進式的政府主導型的中國社會變革，其成功的邏輯就在于內在地遵循了社會發展與變遷的規律性特征，這是中國改革最根本的成功要素所在。

①所謂“突破性演變”是指那種率先發生的演變。一般說來它具有“準帕雷托演變”的性質。人們通常說的“帕雷托演變”是指那種只會給某些主體帶來“好處”，而不會給任何主體帶來“壞處”的演變。由于現實世界中各個主體的利益永遠不會完全一致，而任何“深刻的”權力格局演變都將或早或晚、或輕或重地影響到所有主體的利益，其最終結果必然是有人獲益，有人受損，因此在現實中“帕雷托演變”基本上是不存在的。而“準帕雷托演變”是指那種只會給某些主體帶來“好處”，而不會給任何主體帶來“眼前的”、“直接的”、“嚴重的”“壞處”的演變。正是由于這種演變不會“立即的”、“直接的”、“嚴重的”損害任何主體的利益，因而受到的抵制也就比較少，就比較容易率先發生。

②與準“帕雷托演變”相反的是“適應性演變”，它是指那些由突破性演變導致的權力格局的演變。它具有三個突出的特征：第一，適應性演變既不屬于“帕雷托演變”，也不屬于“準帕雷托演變”。適應性演變必然伴隨著主體之間的利益調整。在適應性演變過程中，各個主體的利益沖突和權力斗爭開始公開化、表面化；第二，相對于突破性演變來說，適應性演變在發生次序上具有明顯的“滯后性”；第三，適應性演變是“對象”對由突破性演變帶來的“失調”進行調整的產物。“對象”往往是一個“精密的系統”，比如說是一個成熟的社會，各個主體之間存在緊密的功能聯系，各個主體“各司其職”是“對象”有序運轉的必要條件。當突破性演變發生之后，某些主體打破常規，從而破壞了“對象”的內部秩序。為了重建秩序，“對象”要進行必要的調整，在這種情況下，適應性演變就發生了。一般說來，突破性演變破壞原來的權力格局的穩定性，而適應性演變則在承認既成事實的前提下致力于建立新的穩定的權力格局。

參考文獻：

[1][2]康曉光.權力的轉移[M].杭州:浙江人民出版社，1999.

[3]王樂夫.論中國政府職能社會化的基本趨向[J].學術研究，2002，（11）.

[4]康曉光.權利的轉移[M].杭州:浙江人民出版社，1999.

[5]亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].北京：三聯書店，1989.

責任編輯 劉鳳剛