村委會獨立于鄉鎮政府：或有的價值及可能的限制

張麗琴　陳榮卓

摘要:村委會既是農民的代表又是鄉鎮政府的助理。對于村委會是否應以特定的方式獨立于鄉鎮政府這一問題,研究者、農民、村干部及政府部門各持不同觀點。應當看到,在當前條件下,村委會獨立可能受到的限制大于或有價值。村委會改革的階段性目標應該是保持角色兼容狀態的同時致力于實現有效兼容,完全意義上的自治可視為作長期漸進式改革的最終結果。

關鍵詞:村委會; 獨立; 價值; 限制

中圖分類號:D625 文獻標識碼:A 文章編號:1004-0544(2009)07-0169-03

2006年至今《村組法》一直處于修訂狀態,毋庸置疑,這將是近年來最引人矚目的法律修改。村委會制度改革是《村組法》修改的一個重要內容,其中,是否應該透過特定的方式賦予村委會更大的獨立是當前爭論的焦點之一。

一、 村委會的獨立需求:學術上的探索以及實踐中的考察

對于村委會為什么要獨立于鄉鎮政府這一問題,我們發現,置身于學術界的研究者以及身處實務界的農民、村干部和政府部門之間觀點顯著不同。

研究者主張村委會獨立的原因不外乎有兩方面。一方面是鄉村關系處理中,村委會的過度行政化現象;另一方面是有人從國外地方自治理論出發,認為真正的自治理所當然應該擺脫約束,建立與國家權力抗衡的機制。

就村委會的過度行政化現象,研究者有基本共同的認識:即,并非行政機構的村委會過多執行行政任務,社區公益職能實施不力;村委會及村干部使用行政手法管理農村事務;村干部僭越村民會議的決策權,變村民自治為村干部自治等等。其后果便是使得村委會功能異化,蛻變為國家政權的延伸,其自我定位變成是鄉政府領導下的“村政府”,完全違背了其創設的初衷。[1]

對于造成村委會職能行政化的原因,有人認為村委會的職能偏離是村干部的策略行為的結果;[2]有人認為是受基層政府“積極行政”行為的影響而出現的現象;[3]有人從歷史的角度認為是基于傳統行政體制的影響所致。[4]

為了克服村委會的“行政化”問題,一些人主張給予村委會完全獨立法人人格。并指出,既然村民自治是一種非政權性質的社區基層民主,在其發展和完善過程中,就不能把它當作一級國家政權看待,不能讓村委會嬗變為政權機構,也不能讓村委會承擔大量政權組織的任務。完善村民自治的首要目標,是要使村委會真正成為具有獨立法人資格的社區自治組織,真正讓村民依法自己管理自己,管理好同他們的利益直接相關的社會公共事務。[5]也有人指出,應給予實行自治的單位——村莊以法人人格。并假設:如果自治組織成為法人,則村委會作為自治機關將可以代表村民自治組織在法律范圍內做獨立意思表示,包括有權拒絕執行鄉鎮委托的不在法律規定范圍內的事務,對于非法或非規定范圍內或臨時性的來自于縣鄉鎮的各種稅費攤派,村委會也有權拒絕,或提交村權力機關討論。一方面,村民自治的法人地位使得村民自治組織的權利能力和行為能力臻于完整和有效行使;另一方面,也迫使鄉鎮政府養成依法行政的習慣。[6]

另外一些研究者分析,獨立是任何形式自治的應有含義。社會自治權(包括村民的自治權)之所以正當,其倫理基礎在于自己具有決定自治事務的權利,是真正體現民主制度的要求和反映。[7]在國外,地方自治是近代憲政的有機組成部分。是對全國性政府過度集權的一種制衡力量。[8]也正是立足于個人與政府之間的利益對抗的假設,所以,國外研究者在考察地方與中央關系的過程中,通常認為兩者在權責以及利益分配上呈反比例關系,并由此而催生了地方自治組織極力擴大自治范圍的需求。個人被假定為是自己利益的最佳維護者,結社是最重要的自由,自治組織的獨立性是保證其在特定區域內成員自治權得以正常行使的最基本要素。作為調節中央以及地方關系的工具,法律在各國自治中起著非同凡響的作用,這是國外自治立法一般較為完善、政府與自治組織界線較為清晰的原因。有學者指出,我國村民自治理應建立如國外地方自治般的真正意義上的自治。

以上是理論研究者主張村委會獨立的理由。但是,應該看到,在實務界,包括農民、村干部以及政府部門本身少有類似建議。

從農民的角度看,盡管法律上規定基層政府與村委會之間是指導以及被指導關系,但有調查顯示,當前有53.5%的村民認為鄉村關系是領導與被領導的關系。這應當說是比較真實地反映了當前鄉村關系的實際狀況。[9]我們就此問題在湖北一些農村進行過訪談,結果發現,農民對村委會是否獨立于政府的問題普遍不感興趣。除了印象中認為政府與村委會是上下級關系之外,絕大多數農民認為村干部也是“官”,和政府本質上沒有兩樣。農民極少有村委會獨立于政府的意念,絕大多數交談者并不能清楚了解村委會獨立意味著什么。對他們而言,關鍵的是有沒有好處;村委會維護誰的利益;解決了什么問題;以及在任何情況下,村委會會不會聯合鄉鎮政府“魚肉鄉民”。可見,就村委會獨立問題,農民的態度是非常功利的,盡管功利不是農民主要或者唯一的品質。

對村干部來講,他們的獨立需求是模棱兩可的。有一種觀點認為,村干部的身份并未被納入國家行政系統,這使他們在市場經濟的沖擊下,同樣面臨著出路問題。因此村干部在利用所控制的集體資源時,首先考慮的只能是如何為自己謀求到更多的好處,而非是全體村民的利益。[10]這種境地也使村干部在實施職能時采取策略行為。策略行為的基本原則是在規則與資源等結構性要素允許的范圍內最大限度地實現自身利益。[11]在這一過程中,村委會就有可能逐漸蛻變為一股“在農民中產生但又自居于農民之上并且日益同農民脫離的力量”。如果這種觀點具有一定的合理性,那么,村委會的獨立與否很顯然和村干部所追求的利益有關,如若依附政府能夠獲得更多權威以及好處,不管法律如何規定,村委會都不會有獨立的傾向。如果獨立于政府可能獲得好處較多,村委會的取向則會相反。在實踐中,前一種情況的可能性較大,因此,村干部可能從內心上講就沒有獨立于政府的需求。

如果村委會作為具有獨立利益社團的假說不成立,而單純是一個民選組織的話,它是否就會有明顯的獨立需求呢?我們認為,這是很難判斷的。因為,村委會并不是一個單純的民選組織。盡管,與其他選舉一樣,村委會選舉的整體目標是“為了獲得有能力而且負責任的管理人”。[12]但是,不容否認的事實是,村干部所謂的“能力”,在客觀上不僅僅是要求村委會帶領村民搞自治的,還包括與政府溝通、“想政府所想,做政府所做”,至少不包括帶領村民與政府對抗的能力。所謂的“負責任”是雙向的責任,即同時對政府負責及選民負責。按《村組法》的規定,村民對村干部依法享有的罷免權;而實踐中,政府對村干部有考核權、評價權,這是實質上的罷免權,因此,從利害關系上看,村委會將更加關注政府的需求。

最后,作為實踐主體之一的政府及其部門希望村委會或者村民自治完全獨立于其行政權力之外嗎?答案顯然是否定的。最主要原因有兩方面。一方面,農村作為鄉鎮政府管轄范圍內的地域,兩者存在管理及被管理關系。對鄉鎮政府而言,村以及村委會顯然不能成為“不下王權”的“獨立王國”。另一方面,為了提高行政效益,理論上,對公民或者社會團體設定更多義務是任何行政機構的需求。即使這樣可能對公民或者社會團體的自治權利構成限制,但是,存在于政府和相對人之間的非平等關系對政府是有利的。因為非平等關系可以產生命令,“命令比觀點更適合于潛在的接受者。一個命令的適切性取決于這個命令對誰做出,取決于發布命令的權威的權力范圍”,而“觀點的適切性完全取決于它的內容”,[13]因此,村委會對政府的依附性越高,行政管理效益可能越好,行政成本越低。

二、 村委會獨立的意義:或有的價值與可能的限制

從以上分析看來,在多方主體中,村委會獨立或者不獨立很大程度上是一個工具化、手段化的問題,也是在不同利益需求下產生的不同立場。那么,如何考量現階段村委會獨立或有的價值和可能受到的限制呢?假如要以任何方式獨立于政府或者盡量減少政府的干預的話,其意義是建立一股與政府抗衡的社會權力嗎?毋庸置疑,在我國國情中,這是不可能,也是不可行的。國家實施村民自治的目的,以其說是在于分權或者是建立與中央政府抗衡的機制,不如說是在于配合整體的發展戰略;村民自治本質上不但追求社會民主化價值,還兼有國家治理價值。價值的雙重化決定了村委會角色的兼容性,而且也為兼容狀態的存續奠定基礎。

在我們看來,村委會與政府之間的關系是獨立還是依賴;村民自治在中國是興旺還是衰敗,也許不完全受制于政府權力,但至少將會與國家在農村權力的特質和數量有重要的聯系。而這種權力的特質和數量是由國家的需求決定的。

不難發現,現時正在農村進行的新農村建設和城鎮化建設體現了國家權力在農村趨于密集化的傾向。以新農村建設為例,在管理層面,黨和政府不斷出臺新政策以引導建設進程,如《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》(2006),《中共中央國務院關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見》(2005),《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》(2004),《關于村莊整治工作的指導意見》(2005),《中共中央國務院關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》(2007),《中共中央國務院關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》(2008)等,都大力推動新農村建設進程。

僅在2006年一年,從國家政策到重要會議的召開,再到地方各級政府采取的舉措,無不彰顯出國家聚焦農村的決心。例如2006年1月1日國家取消農業稅后,緊接著2月21日中央“一號文件”中,高調重申建設社會主義新農村的重要意義。2月14日,胡錦濤在省部級主要領導干部建設社會主義新農村專題研討班上,作了扎扎實實規劃和推進社會主義新農村建設的發言,要求全黨同志和全國上下要團結一心、扎實工作,真正使建設社會主義新農村成為惠及廣大農民群眾的民心工程。9月1日至2日國務院在北京召開全國農村綜合改革工作會議,溫家寶提出推進農村改革為新農村建設提供體制保障。國務院各部委亦紛紛從具體問題出發,出臺新農村建設政策。2006年全國有27個省區市已經編制、正在編制或計劃編制新農村建設規劃,還有的省明確了以縣(市)為主編制新農村建設規劃;26個省區市確定了新農村建設的試點方案。各地還有專門組織,諸如“新農村建設領導小組”,“城鎮化建設領導小組”等組織農村建設,可謂應有俱有。農村現代化建設的過程是農村逐步納入國家一體化的過程。我們認為,這種一體化的安排可以看成是在市場經濟導向下,政府在農村新的、理性的“計劃主義”。

在農村實施發展計劃的過程中,村委會不僅要帶領村民進行一定范圍的自治,還必然有義務輔助政府實施相應的任務,因此,不管是否具有法人資格,村委會不可能不接受政府的指導,輔助性行政的職能也是不可能取消的。這樣,村委會事實上已經很難有獨立于政府的理由,又或者說,村委會完全獨立于政府并不符合國家整體發展的需要,也不利于農村實現現代化。

三、 結論:關于村委會改革的幾點思考

那么,應該如何考慮村委會改革中的獨立性是增強、保持還是減弱的問題?

首先,與國外地方自治不同,在村民自治中,村委會和政府之間的關系是非對抗的。村民自治是為彌補國家在農村的管理不足而產生。在治理系統中,自治與國家治理之間是協作關系。從這個角度上看,即使法律規定村委會是一個群眾自治組織,研究者也常常以法律上的規定來衡量實踐中出現的種種有悖于法條描述的現象,進而提出村委會應該與政府劃清界線的構想,但是事實上,村委會的角色是兼容的,而且也應該是兼容的。

其次,因為角色的兼容性,村委會不可能不行政化。村民自治在我國是“背靠政府,面相農民”的自治。實際中,村委會既不是法律文本上規定的自治組織,同時也不是行政機構,但它是基于國家需要而產生的法律組織,代替政府行使部分權力。于是,行使一部分行政權力的村委會就不可能不行政化。村委會獨立,無論是通過賦予村委會法人資格還是不再履行輔助行政職能,都將破壞國家整體治理系統。尤其在當前環境中,國家整合發展日益明顯,村委會完全獨立于政府不但在相當長的一段時間內難以實現;即使我們以立法的形式強制割斷基層政府與村委會的種種關系,以農村、農民的自身情況以及我國的法治程度,完全由村民自治未必就不會出現“治理失靈”。

再次,在村委會不可能不行政化的前提下,抑制過度的行政化是必要的。如何衡量村委會的行政化是否適度呢?我們認為,最基本的標準是以法律為依據,規范政府指導權的外延,明確鄉村各自職責。目前,這方面的規范是有待完善的。原《村組法(試行)》第3條規定:“鄉、鎮、民族鄉的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。村民委員會協助鄉、鎮、民族鄉的人民政府開展工作。”正式立法時,雖然針對實際工作中出現的鄉鎮政府眾多侵權現象,加了一句“不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。”但在實際工作中,由于法律對鄉鎮如何指導、村委會如何協助規定的不明確,“依法屬于村民自治范圍內的事項”也不具體。[14]所以,我們認為,今后改革的一個主要議程是制定《鄉村關系法》,確定基層政府與村委會之間的權利義務關系。

最后,在繼續輔助政府實施行政職能的同時,應力圖實現村委會雙重角色的有效兼容。其中,較有效的路徑是構建合理的村委會職能體系。而村委會職能構建合理化首先考慮“減負”問題。

我們統計,現行法律中,為村委會設定職能的法律文件有71個,所規定的村委會的職能一共有113項。從數量上看,設定職能的法律在框架上是輝煌的,職能規模是巨大的。從內容上看,村委會除了不具備外交職能之外,政治、經濟、文化甚至軍事方面的職能都具備,如,協調與附近軍事組織的關系、積極配合軍事組織的工作等。但事實上,村委會并非是無所不能的強大組織,村委會的職能設計很大程度上反映了國家對村民自治的無限需求和村委會有限資力之間的矛盾。今后,立法上,一方面可以考慮將以上職能體系中,鄉鎮政府自己可以實施、無需借村委會之手實施的內容取消;另一方面,將村委會其他職能中根本無法實施的、不適合實施的、不必要實施的也清除掉,以使職能體系逐步“瘦身”。為此,現時要做的工作是:甄別村委會所承擔的輔助性行政職能中,哪些應該取消,哪些應該保留,哪些應進行限制及如何限制;還要甄別村委會其他職能中哪些無法實施,哪些不必要實施。

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責任編輯梅瑞祥