中國古代監察制度評議

詹瑞明

【摘要】中國古代的行政監察制度曾為封建政權的鞏固和穩定起到積極的作用。對中央和地方的各級官僚機構及其官吏實行嚴密的監察，是我國古代官吏制度的一個重要特點，其中某些獨到之處對當今社會健全監察制度具有一定的啟示和借鑒意義。

【關鍵詞】行政監察制度演變評議

中國古代監察制度是封建官僚政治制度的重要組成部分，它隨同封建制度的產生而萌發，伴隨著封建專制主義中央集權的建立而形成，又伴隨著封建君主專制的不斷強化而發展、完備，其監察對象是皇帝屬下的大小各級官僚，監察的目的是為了維護君權，限制官權。它不僅在整飭吏治和鞏固封建專制統治，維護封建社會穩定和發展方面發揮了重要功能。而且也為后世積累了豐富的文化遺產和可供借鑒的寶貴經驗，為當代行政監察制度及法制現代化建設提供歷史參考。

中國古代監察制度起源甚早。戰國時職掌文獻史籍的御史就已有明顯的監察職能，但尚未產生專職的監察機構，作為嚴格意義上的監察創始于秦漢，發展于唐宋，強化于明清。它建制周密，歷史悠久，是我國封建政治體制中一種重要的制度，對我國今天的行政監督制度建設亦有借鑒作用。

一、秦漢時期的監察制度

秦始皇統一六國后，建立了封建專制主義的中央集權國家，在中央實行“三公九卿制”。即丞相、太尉、御史大夫為三公。其中丞相是百官之長，“掌丞天子。助理萬機”：太尉掌軍事；御史大夫“掌副丞相”，主管監察“掌以刑法典章，糾正百宮之罪惡”。秦朝還在地方郡一級設監御史，為中央派遣的監察官吏。

漢朝基本上承襲秦朝的制度。但其行政監督制度較之秦朝更加完善，形成了一整套較為完整的監察制度。

西漢初年，在中央設御史大夫。其辦公機構稱為御史臺。漢武帝時，為了加強對地方的控制，把全國分為十三個州部加監察區，每州設刺史一人，以監察地方郡一級行政長官，州刺史直屬中央，他們的級別較低，俸祿僅六百石，相當于縣級官吏，但是他們的監察對象卻是享有二千石的郡一級高官。“秩卑而賞厚，咸勸功樂進。”刺史監督有明確的范圍，即以“六條問事”。一條是監察“強宗豪右”，其余五條是監察郡守、郡尉類高官的種種善惡，特別是防止各郡長官與地方豪強相勾結，形成割據勢力；同時還監察地方的財政稅務，司法斷案，人事選用，高官受賄等。以條問事，察視地方，此后歷代相因成習，唐太宗貞觀二十年派朝廷要員二十二人，“以六條巡察四方，黜陟官吏”。西漢征和四年，又在首都所在地設司隸校尉，直屬御史大夫，掌管糾察京師百官(三公除外)和三輔(京兆、馮翊、扶風)、三河(河東、河內、河南)、弘農七郡。西漢在郡級地方設督郵，監察各縣級官吏，督郵的權力僅次于郡長官，其位之尊可見一斑。

東漢初年，在中央仍設御史臺，長官叫御史中丞，掌管監察，俸祿干石。御史中丞下有治書侍御史二人，負責解釋法律條文；侍御史十五人，負責察舉官吏違法，接受公卿、郡吏奏事。御史中丞的權力僅次于尚書令。司隸校尉既是京官又是地方官，俸祿二干石，司隸校尉部設從事史十二人，主管察舉中央百官犯法者和本部各郡事務。司隸校衛參與朝政，位在九卿之上，其權力之大，是無所不糾，除三公之外。東漢在除京師之外，分全國為十二州、每州設刺史一人。刺史于每年八月巡行所屬郡國、檢閱刑獄情況，考察長吏政績，年終奏于皇帝。

二、魏晉南北朝時期的監察制度

魏晉南北朝時期，選官制度是九品中正制，九品中正制到后來成為門閥土族培植私家勢力的工具，封建國家的監察制度名存實亡。隋統一中國后，為了加強中央集權，廢除九品中正制，把官吏任免權收歸中央，在中央重設御史臺，置監察御史，在地方設司隸臺巡視各郡縣，中央集權封建國家的行政監督制度才得以恢復。魏晉南北朝時，御史職權進一步擴大，且有“震肅百僚的威儀”。魏晉監察官，“自皇太子以下，無所不糾，初不得糾尚書，后亦糾之”

三、唐朝時期的監察制度

唐朝時期，監察制度進一步發展。中央一級的監察機構是御史臺，長官為御史大夫，其職責是全面掌管中央和地方監察事務。御史臺下設三院，即臺院、殿院和察院。臺院長官為侍御史，掌管糾舉百官，審查官員犯罪案；殿院長官為殿中御史，掌管殿廷儀衛及京師的糾察；察院長官為監察御史，職責是“巡按郡縣”。監察御史為正八品，官位不高但權力極大，巡察范圍廣，各郡縣的屯田、鑄鐵、選補官員、監決囚徒、以至祭祀宴會等無所不察。

與秦漢時相比，唐代的監察制度有了進一步的發展。第一，對中央官員的監察分工明確。唐朝在臺院設六察官，分別監察吏、禮、兵、工、戶、刑六部官員。這樣各御史職責分明，遇事不得推諉，有利于監察工作開展；第二，是監察范圍擴大。漢代主要監察官吏的惡行，抑制豪強、防止割據，而唐代監察除了上述內容外，還增加了戶口流散，賦役不均，農桑不勤等，以維護國家財政收入穩定；第三，把監察工作與官吏考核、人事任免結合起來。監察官必須在農歷每年九月三十日前將監察對象的情況具狀報吏部考功司，作為官吏提拔重用的依據之一；第四，建立了對監察官的管理制度。一是規定監察的任職資格：必須具有地方行政長官的經歷；二是規定了任職期限：“十道按察史二周年一輪替”，防止他們交結權勢，形成關系網，相當于現在的輪崗；三是有激勵措施。監察官易于遷升，這就激勵他們勇于糾察，嚴整吏治。唐代的觀察使即派往地方長駐的監督者，“不按察例按察，事事干預。漸漸變為州縣地方官之長官，形成地方行政最高之一級，有如漢末之部吏一樣，成為地方行政長官，于是地方監察制度亦即破壞了”。

四、宋代的監察制度

宋朝在沿襲唐代的基礎上又有發展：首先，監察大權集中于皇帝之手，監察機構更加獨立。各級監察官吏的任免權均由皇帝親自掌握，宰相不得推薦御史，凡是與宰相沾親帶故的均沒有資格擔任御史。宋代對地方實行州、縣二級管理，同時又將全國分為十道，后改為十五路。中央派往各路的經略安撫使司掌兵民之事，轉運使司掌財賦，提舉常平司掌平倉、義倉、賑災等，提典刑獄司掌刑獄，簡稱為“監司”。這四司均有監察權，可以糾察地方長官，權力不受地方限制。在州一級除設知州外又設通判，用以監視知州，州級行政所發文書要知州與通判同時簽名方能生效，通判有監察州官的任務，限制州官的權力；其次，監察系統的司法權擴大了，不僅監督司法，而且可以直接查辦大案要案；第三，對監察官的要求更加嚴格，規定擔任御史者必須是曾任過兩屆以上的知縣，并且還對監察官加強了監察力度，規定中央的尚書省有掌奏御史失職之權，鼓勵御史積極監察，允許各級御史“聞風彈人”不必有所顧忌，但對工作不勤奮者，若上任三個月后查不出問題的。要予以

懲罰——貶作外官或扣減俸祿。

五、明清時期的監察制度

到明清時期，中國封建專制制度發展到頂點，監察制度也更加強化。明初，明太祖廢除了唐宋以來在中央設置的御史臺，而設都察院為中央的最高監察機構。設左、右都御史為最高監察官，他們不僅對全國各級官吏有監察之權，而且能與吏部共同考查官吏，還能與刑部、大理寺共同審理大案要案。明初在全國按省分13道，共設監察御史110人，分管各省的監察工作。監察御史官品雖低，但權勢極大，對王公大臣都有權加以糾劾，尤其是監察御史在外稽察州縣官吏，稱為巡按，代表天子出巡，權力極大，大事方奏，小事立斷。另外，明朝又設“六科給事中”，分科監察中央的六部。六科給事中權力很大，一是有封駁權，詔令有不當者，可以封還；二是有劾奏權，相當如國外的彈劾，如官員有違法事實可以劾奏；三是有議事權，朝政有失，可以上奏指正。明朝的監察機構除科道之外，還有特務機構衛、廠，衛是錦衣衛，是皇帝的儀仗，實則是皇帝直接指揮的特務機構，任務是偵緝和鎮壓北京地區人民的秘密結社和反抗活動，同時也監視明朝各級官吏的圖謀不軌行為。錦衣衛既不屬于三法司，又不屬于五軍都督府，而是自行其事。有自己的監獄，可以杖殺大臣。清代監督權迅速集中：臺、諫徹底合一成為都察院所屬六科給事中與十五道監察御史，合稱科道；科道官員實行密折言事的制度，所有的權力直接集中于君權。

六、中國古代監察制度的借鑒意義

封建制度能夠得以延續兩千多年，監察制度的功勞是不可抹滅的。中國古代監察制度對當今的治化建設，建立權力約束機制和監督機制具有借鑒作用。

1、加強監督立法，實現權力監督法制化。封建王朝的最終滅亡的命運，其根本原因就在于這種制度是建立在“人治”基礎之上而非“法治”基礎之上。出臺的法律法規和制度，對監察的程序和實現的方式均缺乏可操作性的法律依據。“要防止掌權者濫用權力，完全依靠掌權者的信念、忠誠和其他優秀的精神品質，這在政治上是完全不嚴肅的”因而，在完善的法律法規基礎上輔以各種行之有效的具體的工作制度或行為準則，使兩者互為補充就顯得十分的重要。

2、加強對監察機構的監察，防止監察機構蛻化為腐化機構。行政監察不僅表現為對被監察對象行政行為的制約，同時也表現為對監察機關自身監察活動的制約。我們可以借鑒古代行政監察中監察主體之間既有分工又互相牽制的做法，對監督權適度分權，而使監察機構自身也受到制約與監督。

3、合理界定監察機構的地位，逐步建立一個在中央統一領導下的反腐敗領導體制，樹立監察機構的權威性。給予監察機關以履行其職能所必需的獨立性和權威性，使其能夠不受牽制地履行監督職能。使監察機構真正發揮作用，賦予他們工作的重要地位。強化監察機關的職能，使其具有一定的政治地位或享有較高的政治權利，即樹立監察機關位高權重的地位。

4、努力提高檢察人員的素質，加強監察干部任免制度的管理。樹立監察干部為官清正廉潔的形象，必須是政治上經得住考驗而又具有扎實深厚的監察專業知識和文化修養的領導同志。“應當是無可非難的共產黨員。監察機關的人事任免應實行行政監督機關派駐制，其領導任職由派出機構直接負責，著重強調民主考核和上級機關的任免作用，監察人員最好還應實行回避制度和定期輪換制度。