大部制改革的樣本城市

唐　蓉

摘要:“大部制”是現代社會公共服務型政府的制度產物,也是我國當前行政體制改革的必然選擇。成都作為探索大部制改革的一個樣本城市,其改革舉措、改革成效、改革過程中遇到的障礙及出現的新問題,對我國在其他中心城市推進大部門體制改革具有重要的借鑒意義。

關鍵詞:成都; 大部制; 改革

中圖分類號:D035.1 文獻標識碼:A 文章編號:1004-0544(2009)07-0058-04

隨著中央政府在部委層面正式推行“大部制”改革,不少地方政府都開始思考如何銜接這一新的改革方案。其實,一些地方此前已經按照“大部制”的思路進行了嘗試,主要有“海南經驗”、“深圳經驗”、“浦東經驗”、“隨州經驗”等。地處中國西部的內陸城市成都,為推進統籌城鄉綜合改革,近年來也采取了一些具體的改革措施,對構建大部門體制進行了一些有益的探索,其“單部門突破”的模式,已經進行了4年的實踐。

一、 成都市大部門體制改革背景

由于歷史、體制等原因,成都市與全國許多地區一樣,在現代化進程中,城市的高速發展與農村的緩慢發展同時并存,并逐漸形成了“城鄉二元結構”的經濟格局。隨著社會的發展和改革的深入,這種城鄉分割的二元體制,已成為全面建設小康社會和完善社會主義市場經濟體制的巨大羈絆。為落實科學發展觀,加強執政能力建設,有效破解城鄉分割的二元結構,協調城鄉發展,縮小城鄉差距,構建和諧成都,成都市委、市政府經過較長時間的調研、思考之后,將“三農”問題作為主攻方向,于2003年10月作出“統籌城鄉經濟社會發展、推進城鄉一體化”的重大戰略部署,以大力破解城鄉二元體制性障礙導致的“三農”問題頑癥。

為實現“城鄉一體化”的發展戰略,成都市進行了以“規范化服務型政府建設”為保障的一系列政府組織結構改革。最初主要體現為政府有關部門按照城鄉統籌的思路,調整各級政府部門的行政職能,將以往主要是城市的管理和服務職能向農村延伸,工作向農村延伸,投入向農村傾斜,重心向基層下移,為廣大農民做好服務工作。但在實施“城鄉一體化”的過程中,長久以來的城鄉分割、部門分離、職責交叉、權責脫節的弊端暴露無遺。分工過細、對接不清、空間模糊的傳統二元分割的管理體制大大制約了統籌城鄉工作的發展。[1]成都市委、市政府領導認識到傳統行政管理體制已經到了非改不可的地步。

二、 成都市大部制改革措施

為清除城鄉分治的體制性弊端,形成城鄉一體的管理體制和運行機制。成都市按照城鄉統籌的思路,本著“精簡、效能、統一”的原則,緊緊圍繞轉變政府職能這個關鍵,通過整合過去城鄉“分而治之”的行政管理職能部門,改進政府管理與服務方式,力破城鄉界限,著力提升統籌城鄉能力。

(一)整合職能部門,構建大部門格局

為改革不適應城鄉統籌發展要求的行政機構,避免機構重疊和職能交叉,實現政府部門職能的城鄉一體化,減輕執政成本,提高辦事效率,全面加強城鄉統籌,成都市以推進城鄉一體化為主線,按照“一項職能由一個部門主要負責”的原則,在對部門職能進行重新梳理的基礎上,合并職能和管理范圍相近、業務性質雷同的部門,優化配置全市各級行政管理資源,集中資源和力量辦大事、快辦事,以達到轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能、實現政府部門職能的城鄉一體化的目的。從行政體制改革上說,成都已從簡員增效、轉變政府職能等方面跨入了重新整合新部門,打破行政區域進行資源配置,提高資源利用效率的階段。從2004年開始,成都市以超常的魄力對市直部門機構進行了大刀闊斧的改革和調整。通過拆并、重組、劃入、更名、并入、撤銷等辦法,本著先易后難、逐層推進的思想,按照“成熟一個、報批一個”的節奏展開,從有效整合農林牧漁管理職能、交通運輸管理職能、經濟貿易管理職能入手,把與城鄉協調發展關系最密切的農、林、水和交通當作“突破口”先后實施了農業、交通、水務、林業和園林等涉及30多個部門的行政管理體制改革,[2]改革了不適應城鄉統籌發展要求的行政機構,組建了市國資委、投促委和統籌委,調整、歸并了32個市級政府機構。由此,成都市政府結構逐漸形成了“大農業”、“大水務”、“大交通”、“大商務”和“大城管”等大部門格局。此外,成都市還按照“政事分開”的原則,實行廣電局臺分離;按照“政企分開”的原則,撤銷了冶金、機械、紡織、輕工、化工、建材、電子等7個行業協會,并將其承擔的行政管理職能劃入市經濟委員會。通過上述機構調整和職能整合,逐步從制度上實現政府對城市和農村的統籌管理。

(二)改進政府管理與服務方式,建設規范化服務型政府

大部門制探索,只是加快行政體制改革的一方面內容。成都的大部門制改革,也是推進規范化服務型政府建設這項系統工作的一項內容。在推進城鄉一體化進程中,成都市采取自上而下、先政府機關后黨群機關的步驟,在全市推行了以轉變政府職能為核心的規范化服務型政府建設。成都市建設規范化服務型政府,其目的是切實轉變政府職能,著力構建適應社會主義市場經濟發展要求的政府職能框架,將政府職能轉到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來,將政府職能由無所不為的“全能型管理”,轉向有所為、有所不為的有限型管理與服務。其中“服務型政府”體現的是成都市政府職能的轉變,而“規范化”則是成都市政府探尋實現“為人民服務”的路徑選擇,其具體做法:建設高效的服務流程,明確服務標準;建設民主科學的公共決策機制,包括推行重大行政決策調查研究制度、行政決策專家咨詢制度等;大力規范行政審批、收費、處罰行為;推進政務信息公開,保障公民知情權;建設“顧客導向型”便民服務機制,全面建立高效的政務服務體系,推進電子政務;完善行政監督機制,加強行政問責制和行政系統內部的層級監督以及監察、審計等專項監督;建設嚴格的績效考核體系。[3]通過上述舉措,推動治理模式、行政職能“兩個轉變”,強化政府在推進城鄉一體化中的社會管理和公共服務職能。

三、 成都市大部制改革成效

大部門體制改革的主要目標和總體要求是精簡機構、理順職能;降低成本、提高效率;關注焦點、體現民生;加強社會管理和公共服務,建立服務型政府。成都的大部門制探索在這些方面已經初見成效。通過機構改革,職能整合、職能轉化、職能強化、職能延伸等多種方式,加強了成都市政府機構和職能的整合、調整,對全市行政管理資源進行了優化配置,較為有效地解決了職能交叉、權責脫節、多重管理、多頭執法的問題,初步達到優化政府結構的目的。規范化服務型政府建設取得初步成效,政府職能逐步回歸到社會管理和公共服務上來,強化了為農業、農村、農民的服務功能,增強了城鄉統籌力度,加快了城鄉統籌發展的步伐。

(一)大部門格局效果初顯

通過整合職能部門,成都市政府機構逐漸形成了“大農業”、“大水務”、“大交通”、“大商務”和“大城管”等大部門格局。這種新格局,破除了各自為政、分工過細、職能交叉、空間模糊等積弊,理順了行政職能,精簡了政府管理部門,減少了辦事環節和程序,整合了行政資源,提升了行政效率,降低了行政成本。新組建的市水務局將全市的防洪、水源、供水、用水、節水、排水、污水處理與回用以及河道、農田水利、水土保持、農村水電等所有涉水事務實行城鄉統一管理,建立了一種綜合性、全局性、系統性的城鄉一體水務管理新機制,實現了水務管理的一體化,結束了“多龍管水”的局面。機構改革亦帶來工作創新。成都市農委成立后,集中以前分散于各部門的財政支農資金,成立了一家政策性的農業擔保投資公司,以4億元投入撬動100多億元金融資金注入農業現代化生產。新組建的市交通委員會,將市交通局的全部職能,市政公用局的城市公共交通、客運、出租車,市公安局的交通技術規劃和安全設施規劃管理,市經委的鐵路、公路、郵政、通信航空等綜合運輸協調和物流行業管理等職能進行整合,既管城又管鄉,既管規劃又管協調,打破了交通各自為政、多頭執法、責任推諉的局面,初步形成了城鄉一體大交通格局。[4]

(二)規范化服務型政府建設取得初步成效

服務型政府的主要職能是提供公共產品和公共服務,服務型政府強調以公共服務為價值理念,以社會公眾為服務對象,以多元參與為服務形式,以合作協調為服務基礎,以滿足公共需求為服務導向。在城鄉一體化過程中,成都市通過改進政府管理和服務方式,著力推進政府職能轉變,加強了公共管理和社會服務能力,規范化服務型政府建設現已取得初步成效:一是確立了服務理念。逐步樹立了以人為本的新行政發展觀,堅持把以人為本作為公共服務的邏輯起點和歸宿。二是擴展了服務主體。成都市充分發揮政府的主導與協調作用,通過引進市場競爭機制和社會志愿機制,運用招投標、志愿服務、中介參與等方式,擴展了服務主體,逐步由單一化管理模式轉向政府、公民、社會中介組織和市場主體共同治理的多元化治理模式。三是創新了服務體制。通過采取不同的供給制度模式;建立健全科學的行政決策體制;改革公共財政服務體制;建立服務型政府的社會評價機制;建立科學的行政問責機制等,逐步形成了較為完善的、符合現代公共服務和公共物品供給特點的服務體制。四是優化了服務模式。成都市政府在提供公共服務的過程中,以群眾的需求為公共服務的切入點,以親民、便民、利民為服務創新的宗旨,對服務模式進行了探索,如一窗式并聯審批模式、公共服務熱線的服務模式、網絡化的服務模式等。這些模式為政府與服務對象之間架起了高效、便捷、利民的橋梁與紐帶,實現了政府公共服務職責的“回歸”。五是提升了服務效能,樹立了公共服務的成本與效益理念,強化了服務成本的意識。

(三)城鄉統籌力度不斷加強

體制活,全盤活。著眼城鄉一體的政府機構設置,極大地改變了成都市政府部門此前存在的城鄉分割、各自為政的局面。在縱向結構上進一步理順了成都市各部門與鄉鎮、鄉鎮各部門之間的事權關系,合理劃分了職責權限,將由農業、畜牧、林業、農機等行政主管部門管理的農技、農經、畜牧獸醫等站下放給鄉鎮管理,原鄉鎮與縣主管部門雙重管理的機構也以鄉鎮管理為主,增強了鄉鎮的統籌能力。城鄉經濟一體發展機制不斷完善。城鄉社會一體發展機制初步形成。城鄉一體發展的保障機制基本建立。經過5年的發展,成都市城鄉同發展共繁榮的美好圖景初步呈現,全市綜合實力明顯提升,在全國城鄉居民收入差距逐年擴大的背景下,成都在縮小城鄉居民收入差距方面走在了前列。民生不斷改善,社會趨于穩定。2007年,全市城鎮登記失業率為2.7%,社會保險實現城鄉滿覆蓋,城鄉教育、醫療、社會保障、公共服務實現基本均衡,城鄉居民生活條件實現基本同質化。[5]

四、 成都市大部制改革困境

雖然成都市的大部門體制改革實踐走在了全國的前列,也取得了一定成效,但由于行政管理體制和機制等方面存在一些深層次的原因,在城鄉統籌這一大背景下,其大部制改革的深入推進尚面臨一些亟待突破的難題。

(一)政府職能轉換還不到位

大部制有效運轉的一個基本前提是實現政府職能的根本轉變。政府機構改革的關鍵不是部委的大小,而是政府職能的界定。當前我國政府職能轉變的趨向應體現為順應市場經濟與社會轉型的內在邏輯,推進政府職能轉變,建設公共服務型政府。公共服務型政府職能結構包括經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務四項基本職能。能否圍繞上述四項基本職能,真正實現政府職能轉變,使政府從直接管理者的角色轉變為規制者、監管者和服務者的角色,嚴防政府越位、缺位、錯位,實現政府“歸位”,這是大部制改革能否順利推行的關鍵所在。毋庸置疑,成都市政府職能轉變取得了一定進展,積累了不少經驗。但是,由于政府理念、歷史條件、宏觀環境等的限制,政府職能存在的諸多問題仍然沒有得到根本性解決,它們與市場經濟發展的矛盾仍顯突出,,在一定程度上遲滯了成都市城鄉統籌的推進。最為突出的問題是成都市政府越位、缺位情況依然存在,政府兼有“政治實體”與“經濟實體”雙重身份。一方面,政府管了許多不該由政府辦的事情。“越位”干預企業微觀經濟活動的現象還不同程度地存在,政府直接管理、運營經濟的全能政府模式并未根本改變,通過市場配置資源的機制并未真正形成,政府包攬市場事務、過分干預市場活動的現象依然十分嚴重。另一方面,政府該管的事情尚未管好。由于政府過于注重經濟建設,單純追求GDP增長,在社會事業的發展方面投入不足,政府公共服務職能還不到位,公共服務與公共產品供給數量與質量,尤其是醫療類、教育類、環保類公共產品,遠不能滿足人民群眾公共需求。

(二)部門利益成最大障礙

部門利益既是我國政府部門當前存在的種種弊端(如政府行為的低效、政府的自我膨脹和權力尋租行為)的源頭,也是多次行政管理體制改革流于形式的根本原因。大部制改革的最大阻力依然是部門利益。大部制改革試圖通過整合職能部門,把相同的職能歸由一個部門來管,以解決部門設置過多、職能交叉重疊、政出多門、多頭管理等弊病。部門整合,職能合并實際上就是權力和利益的重組,如何“說服”既得利益者放棄現有的勢力范圍,將是一個復雜的博弈過程。職能整合的面越廣,所觸及的部門利益越多,觸及的程度越深,受到的干擾就越大,致使改革阻力更大。成都市的大部制改革實踐亦充分證明了這一點,在大部門制改革的道路上,成都實施的幾次“手術”讓機構變革取得了一定實效,但改革仍然存在很大阻力和障礙。其改革過程中最大的阻力和障礙仍然是多年來被強化的部門利益。另外,成都市盡管形成了大部門格局,但大部門內部之間有效的約束、監督機制尚未形成,原因還是多年來被強化的部門利益。因此,深化大部制改革,切實轉變政府職能不僅在于準確設計政府職能理想模型,關鍵還在于如何突破利益梗阻,尤其是突破部門利益梗阻。

(三)社會組織不發達

大部制改革的順利推進,除了政府部門的自身努力,還有賴于社會組織的發育完善和健全。大部制改革意味著,一些原本由政府承擔的職能將轉向社會,彌補政府退位后的管理空缺是當前我國社會組織的發展目標,社會組織對相應職能的承接能力直接影響著大部制改革的成效。西方發達國家的實踐表明,社會組織的發展,可以在克服市場與政府的“雙重失效”、促進公民參與社會公共事務及創造新的就業領域等方面發揮積極的作用。各種社會組織作為公民社會的主體,它們是社會自我管理、協調和服務功能的承擔者,它們的大量產生與活躍,標志著社會自身走向成熟。而成都的現實是社會組織不發達,政府機構改革與社會組織系統培育的互動關系在歷次改革中并未真正觸及到。雖然已經涌現了一批非政府組織、公民的志愿性社團、協會、社區組織等“第三部門”,且具有承擔一部分社會管理職能的能力,但其作用并未得到成都市政府的重視。傳統的“官本位”思想使“放權”不能真正落到實處,在具體實踐中對市場力量和社會力量的引入不夠,依舊囿于“政府獨舞”的治理范式。社會組織發展還存在經費缺乏、財務制度不夠健全、人力資源管理和開發不足等問題,社會組織的整體素質和能力不高,數量與規模、作用與影響非常有限。因而成都市社會組織在大部制改革過程中,尚難以承擔起應該發揮的作用,還難以形成政府、市場和社會的良性互動。

五、 深化成都市大部門體制改革的政策建議

大部制的概念盡管出自于現代西方公共行政改革,但是,中國大部制改革的動力卻是來源于中國經濟社會和政治發展的內在要求。就作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區的成都而言,大部制改革的成功與否,取決于能否在以下方面有實質上的突破。

(一)切實轉變政府職能,完善政府職能體系

針對成都市政府職能轉換尚不到位,政府缺位、越位與錯位情況依然存在的現實。當前,成都市政府應從以下幾方面切實轉變政府職能:一是對市級機關的組織機構體系、職責分工情況進行全面評估,重點加強負責宏觀調控、社會管理、市場監管、公共服務的機構,精簡或弱化直接從事或干預微觀經濟活動和社會事務的機構。二是各區(市)縣基層政府應根據“執行上級決策、加強市場監管、強化社會管理、保障公共服務”的職責定位,重新清理各部門的職責,弱化宏觀調控、決策、政策制定等部門,加強以社會管理、市場監管、公共服務為主要職責的部門,不必強求上下對口。三是繼續深化行政審批制度改革。前期的行政審批制度改革雖取得了一定成效。但從目前情況來看,取得的成效只是初步的,還存在著許多與發展社會主義市場經濟、統籌城鄉和我國加入世界貿易組織不相適應的問題,應在前期對行政審批事項進行清理、取消、調整的基礎上,堅持“合理原則”、“合法原則”,采取有力措施,進一步深化行政審批制度改革。四是建立健全科學的政府績效評價體系。應在清理各類行政考核指標的基礎上,著手制定一套有利于政府職能轉變,保證政府公正、高效履行職能的績效評價體系。五是強化規范政府行為的法律體系建設。在完善有關市場主體和市場秩序和法律法規的同時,進一步建立健全政府行政方面的法律法規,將政府行為和對政府行為的監督、約束全面納入法制軌道。

(二)規范政府部門權力,清除利益障礙

成都市大部制改革遭遇的最大阻力仍然是多年來被強化的部門利益。因此,能否沖破部門利益的束縛,遏制部門利益的蔓延,是影響成都市大部制是否得以順利實施的一個重要方面。同時,如何監督和遏制整合后的大部門的利益追逐,防止因權力集中而產生的更大腐敗,是保障大部制改革成功的關鍵。權力和利益是相輔相成的,政府部門利益因權力而生,利益矛盾的出現則源于權力結構問題。權力結構是政府管理的基本框架,是政府結構的內在剛性框架。要深化成都市“大部制”改革,必須整合權力結構,形成有效的權力制衡結構。在整合權力結構方面,必須關注兩大問題:一是權力的分工是否科學的問題。任何權力都是有限的,政府各部門的權力行使范圍是由其職責決定的,在深化大部制改革過程中,成都市應在合理分工的基礎上進行權力整合,明確權力界限,劃清責任界限,強化行政責任,限制權力擴張,形成明晰的權力結構框架,確保權、責、利三者間的統一。二是權力的制約與平衡問題。十七大報告在提及大部制改革時,強調要“建立決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。”這就意味著大部制的整體構建要實現決策權、執行權、監督權的相互協調、相互制約。實行決策、執行、監督既三分又制衡的行政權力新結構,是解決目前無限權力政府的必要形式,是根除政府權力利益化的治本之策。為此,成都市可借鑒中央大部制改革的做法,實行決策權、執行權、監督權相分離,以防止因權力過分集中又不受制衡而產生權力腐敗。

(三)實現政府職能轉移,增強社會自我管理能力

針對成都市當前政府職能轉移不足,社會組織不發達的現狀,成都市政府應具體采取如下幾方面措施重構政府與社會組織的關系,從而實現政府各部門與社會多元主體間的合作共舞、相融互補:一是以善治理念為導引。自20世紀90年代以來,善治的理念逐漸興起并對傳統的政府治理模式發難,善治理念所倡導的政府與多元社會主體之間合作共舞的治理格局已成為公共管理改革的基本導向。“大部制”改革是公共管理改革的重要內容,成都市各級黨政機關應變革觀念,調整思維,以善治理念為導引,在職能整合和機構改革方面進行突破,使新一輪的政府改革不再是政府的獨角戲,而應充分考慮社會力量,實現政府各部門與社會多元主體間的合作共舞、相融互補。二是重新界定自己的職能范圍和活動領域。應進一步簡政放權,將現行的一些不宜由政府承擔的職能轉移給社會中介組織或規范的行業自律機構,放權于社會,充分利用社會力量治理社會和服務社會,真正形成政府與社會的良性互動。三是完善管理法規,統一各社會組織的法律地位,取消事業單位與民辦非企業單位的管理區別,理順政府與社會組織的關系,實現政社分開。注重非政府組織的治理結構和自律機制,在政府給予適當資助和進行必要監管的基礎上,積極引導、培育社會中介組織,扶持和發展獨立公正、規范運作的市場中介服務機構,推進行業自律組織的發育與規范,加快培育社會組織的自我管理、自我協調和自我服務的能力。

參考文獻:

[1]吳鵬.成都大部制改革調查:向重點部門開刀[DB/OL].http:// www.finance.sina.com.cn/g/20080329/16414685696.shtml,2008-03-29.

[2]中共成都市委,成都市政府.加強城鄉統籌、推進科學發展[J].中國發展,2007,(2).

[3]韓清華.由錯位到歸位成都建設服務型政府[DB/OL]. http://www.ziran.net/shownews.asp?newsid=1716 33K 2008-12-26.

[4]叢峰.“大部制”成都實踐:農林水和交通成“突破口” [DB/OL].http://www.farmer.com.cn/zt/2008lh/rdjj/200803/t20080311_383878.htm ,2008-03-11.

[5]劉家漢.城鄉統籌:成都的科學發展之路[J].四川省情,2008,(2).

責任編輯李萍