ＢＯＴ工程項目的發展與風險識別研究

潘令昂　張　寧

【摘 要】本文簡單的闡述了國內外BOT工程應用現狀及BOT項目風險，通過對實際案例中BOT項目風險的分析研究，提出分析BOT項目風險可操作化的觀點，為解決BOT項目風險分攤問題的研究提供依據，以促進 BOT工程模式的正規化的推廣。

【關鍵詞】BOT 風險識別 風險分擔

一、關于B0T

BOT非新生事物，自出現至今已有至少300年的歷史。近些年來，BOT這種投資與建設方式被一些發展中國家用來進行其基礎設施建設并取得了一定的成功，引起了世界范圍廣泛的青睞，被當成一種新型的投資方式進行宣傳。絕大多數國家基礎設施投資全部由國庫出資，政府主辦。時任土耳其總理奧扎爾在1985年提出了BOT概念，某些基礎設施項目開始轉向民營，一種新型的基礎設施興建方式—BOT模式于80年代后期迅速發展起來。

BOT是英文Build－Operate－Transfer的縮寫，通常直譯為“建設－經營－轉讓”，意譯為“基礎設施特許權”更為合適。BOT是基礎設施投資、建設和經營的一種方式，以政府和私人機構之間達成協議為前提，由政府向私人機構頒布特許，允許其在一定時期內籌集資金建設某一基礎設施并管理和經營該設施及其相應的產品與服務。

現在，全世界已有上百個BOT項目在運作與實施中，政府為此制定了詳細的法律條文，如馬來西亞、菲律賓等國。我國國家計委、電力部、交通部于1995年聯合發布《關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》以來，已進行了BOT項目的試點，如廣西來賓電廠B廠和成都自來水六廠B廠等，寧波常洪隧道和福建泉州剌桐大橋等內資BOT項目也在實施。隨著國有項目私營化，政府給予財團以特許權的操作模式日趨系統規范，BOT則成為這種操作模式的國際通用術語。

二、BOT項目風險類別

隨著1999年9月,我國首個BOT項目——廣州沙角B電廠順利移交給政府，BOT模式已經越來越廣泛的應用到我國的基礎設施建設中。由于BOT模式在很大程度上緩解了政府資金不足的問題，因此它是廣大發展中國家普遍采用的一種模式，但這樣一個大型的項目建造運營過程中,不可避免會出現各種各樣的風險。

其中自然風險、社會風險這類風險不具有可控性，因此本文不進行研究。政治風險、經濟風險為內部風險或外部風險，具有相對可控性。這是因為BOT模式的一個主要參與者是政府，政府的特殊身份決定了某些風險對于其他參與者而言是外部風險，而對政府而言則為內部風險。亞洲發展銀行公布了一系列高速公路運用 BOT模式的風險因素，所涉及的方面包括設計、建造、交通與稅收、運作與維護、財務，但在發展性方面如工程識別、投標成本、土地獲取和融資時間安排等考慮的不多。

在實際操作中BOT項目管理模式風險可以分為兩類：一般風險和特定風險。一般風險中主要為政治、貿易風險。特定風險包括氣候、工作環境的不同、資源的可用性、財務、預算計劃等錯誤、劣質材料、不成熟的工藝、、計劃和說明不充足和不可抗力。

三、BOT項目風險分析

以BOT項目融資方式籌資的項目,由于資金數額大、涉及面廣,且要有完善的合同體系來分擔項目風險,因此這類項目的參與者較多。如：在廣州沙角B電廠項目中,主要的項目參與者有項目主辦方、項目公司、借款方、承建商、東道國政府、擔保受托方、保險公司、金融機構等。不同的參與者對風險的承受能力不同。一個項目的參與者如果承擔了其承受能力之外的風險極有可能造成BOT鏈條的中斷，從而導致整個項目的失敗。

BOT項目一般由項目公司承擔了大部分風險，政府承擔政治風險和不可抗力風險。一般來說BOT項目承擔風險的原則是哪一方容易控制風險就由哪一方承擔風險，對于不屬于任何一方或任何一方都無法控制的風險由雙方承擔。

1.一般風險例如，菲律賓是最早為實施BOT項目立法的國家，也是采用BOT方式最積極的國家。1989年該國正式通過了兩個BOT項目法案。菲律賓共和國法令第6957號授權私營機構可以通過BOT方式融資、建設、運營和維修國家的基礎設施項目。

而正是由于有了BOT的正式立法，政府還設立了國家BOT投資咨詢中心，重視采用BOT方式才使菲律賓的BOT項目得以順利開展。

2.特定風險在工程確定前就應該充分分析掌握，并確定該項目的可具體操作性

采用BOT項目管理中最關鍵的因素是在項目立項前認真進行項目的各個環節可能存在的風險分析，包括經濟、建設和生產條件法律、技術、市場、環境等，以便于整個項目在以后實施進展中避免或減少各種風險帶來的不利影響，縮短工期，使項目以更高的回報率盈利，到效益最大化。例如，澳大利亞悉尼港海底隧道工程由本國的Trans Field公司和日本熊谷組公司聯合提出建議，由州政府授權這兩個公司對采用BOT融資方式建設海底隧道作為悉尼港第二通道的建議進行全面的可行性研究，主要內容包括：

（1）技術可行性研究。在對悉尼港未來交通量進行預測分析基礎上，提出8個可能的走向，再根據地質條件、隧道結構、與現有車道的連接方式、通風方向，對通航影響等因素的分析比較，選擇最佳路線走向。

（2）環境影響研究。隧道建設可能對環境和公眾的影響，包括空氣質量、噪聲、文物保護、城市規劃、海洋生物、居民生活等方面。可行性研究對這些方面進行了全面評價。

（3）融資方案。聘請澳大利亞Westpai銀行為財務咨詢單位，協助提出融資方案。該項目全部投資7.5億澳元，其中政府無息貸款2.24億澳元（來源于隧道建設期間悉尼大橋的純收入），Westpai銀行認購4.86億澳元隧道建設債券（期限30年，利息6%），兩個私人企業各提供2000萬澳元無擔保貸款，兩家私人公司分別投入350萬澳元股本金。

該項目可行性研究歷時18個月，于1987年被州政府批準。1992年投入運營后，車流量每晝夜6.5萬輛，超過設計車流量25%，效益很好。按特許權協議，經營30年后移交給政府。

反映墨西哥的1989-1999年現代化公路計劃，則提供了相反的負面經驗，由于政府對項目的規劃等前期工作草率、質量低劣，導致預測的交通流量不準確，過于樂觀，收費水平太高（約比美國收費標準高出5-10倍），進而導致交通流量大大下降，國家銀行作出的風險評估太差，導致建設費用超過預算一倍還多。

四、結束語

通過以上的分析了解我們可以總結出，在 BOT項目的實施過程中，涉及多方利益相關者，涉及多個階段，在不同的階段，工程本身的復雜性與利益相關者之間的沖突導致風險因素的多變與擴大化。為此，加強在BOT風險分析評價體系建立方面的研究，使之系統化、可操作化，為解決風險分攤問題的研究提供依據，成為現行BOT項目發展的重中之重。

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(作者單位：中國建筑第一工程局第五建筑公司；海南棕櫚泉實業發展有限公司)