新加坡發展給我們的啟示

劉志良　田兆明

摘要：近些年來，新加坡由一個彈丸之地的小國發展成為經濟繁榮、城市發達、社會和諧的先進國家，其發展的經驗引起了國際社會的廣泛關注，很多國家和地區都紛紛組織政府機構和企業到新加坡學習考察，以借他山之石攻發展之玉，本文作者在2008年年末到新加坡進行了為期三周的公共管理和經濟管理學習考察，此文即學習考察體會。

關鍵詞：新加坡；經濟發展；城市管理；社會和諧

一、新加坡經濟騰飛的原因探究

新加坡為什么能從一個彈丸小國發展成為經濟強國？通過學習考察，筆者認為原因固然是多方面的，但可資我們借鑒的主要有以下四個方面：

（一）新加坡經濟騰飛，得益于其強烈的危機意識和機遇意識。新加坡不僅面積小，而且沒有資源。然而，新加坡人卻在李光耀的領導下，以其強烈的危機意識和搶抓機遇的能力，把生存危機變成了國家發展的動力。為了生存，他們先后與馬來西亞簽訂了兩個從柔佛州購買淡水的協議，兩個協議分別于2011年和2061年到期。為了爭取發展空間，他們悄然進行了水資源的循環利用，由之前的由馬來西亞進口的一個“水龍頭”發展為現在的四個“水龍頭”：購買馬來西亞的天然水、利用完善的雨水收集系統匯集的雨水、淡化后的海水和生活污水處理后的凈化水。不僅解決了自身的危機，還將馬來西亞進口的原水進行處理后反輸送馬來西亞賺取利潤，更重要的是培養了自己具有世界競爭力的污水凈化和海水淡化處理技術，向國外輸出技術和管理。為了發展，新加坡總是在與美國、日本等發達國家建立經貿往來關系的同時，利用一切可能的機會在夾縫中尋找生境、創造機遇。在新加坡之前，國際上只有紐約、倫敦和東京在國際市場上進行美金交易，但是，新加坡卻利用了三個城市之間存在時差的問題大力發展外匯交易市場，在倫敦市場關門之后、東京市場還未開業之前的時間空隙進行美金交易，從而將新加坡發展成為世界第四大外匯交易市場。進入21世紀后，隨著中國和印度的迅速崛起和全球制造業向兩國轉移的趨勢，新加坡又把開放和合作的重點鎖定在中、印兩國，除了加大向兩國的投資和吸引兩國投資外，明確提出要針對兩國不斷增加的中產階級規劃其產業和服務，提出要放棄之前禁賭的理念，大力發展旅游業，在旅游勝地濱海灣和圣淘沙分別由美國拉斯維加斯金沙集團和馬來西亞云頂國際集團投資50億新元以上，新建兩個賭場，以吸引中、印兩國的中產以上階級到新加坡旅游，計劃到2015年，使旅游人數由2005年的880多萬人擴大到1700萬人，每年解決6萬個就業崗位，拉動GDP增長1.6%，推動新加坡成為國際會展中心。

（二）新加坡經濟騰飛，得益于其實用主義的發展策略。在國際競爭日趨激烈的今天，大國搶空間、小國擠空間已成為不爭事實。新加坡為了在強手如林的國際舞臺上立于不敗之地，對美、英、日、中等大國一直采取實用主義的外交政策。李光耀及其領導下的人民行動黨，從來不受任何信條的約束和限制，只相信“有用便是真理”。盡管新加坡華人占76%、新加坡歷史上與中國存在很深的淵源，但為了不與其原宗主國英國和世界霸主美國等西方國家交惡，新加坡一直不與中國建交，直到1990年其他所有東盟國家均與中國建交后，新加坡才與中國簽署建交協議。同時為了拉近與中國的關系，新加坡一直標榜自己也是社會主義國家，并且為了不引起西方世界的反感，又在社會主義前加上“民主”字樣。培訓期間，我們參觀了新加坡人民行動黨阿裕尼后港支部，并聽取了負責東北集選區的議員楊木光先生的授課。楊議員頗為驕傲并開誠布公地對我們講：世界上只有兩個黨連續執政超過40年，即中國共產黨和新加坡人民行動黨，并且說，我們的心是社會主義的，腦是資本主義的，手是實用主義的。正是憑著這種實用主義的外交政策，新加坡才能左右逢源，為自己贏得了不斷擴張的發展空間。

（三）新加坡經濟騰飛，得益于其政府對經濟的有效干預。亞當·斯密稱市場機制為看不見的“手”，凱恩斯稱政府宏觀調控為看得見的“手”。面對經濟全球化和和區域經濟一體化的大潮，新加坡政府始終保持著清醒的頭腦，既充分利用市場機制這只看不見的“手”，又有效利用政府宏觀調控這只看得見的“手”，極力打造高效廉潔的政府，不遺余力地創造良好的投資競爭環境，努力減少企業外部成本，使經濟社會得以快速協調發展。新加坡雖然在建國之初就開始實行市場經濟，但是，其政府基于自然壟斷、市場失靈、經濟結構升級、國家宏觀調控、社會穩定和國民收入分配等方面的考慮，采取全額投資、絕對控股、相對控股和直接經營、派政府官員管理等形式，積極建立和大力發展政府企業，如新加坡電信公司、航空公司、發展銀行、海皇輪船、住屋發展局、國家公園、淡馬錫控股公司、政府投資公司等。據新加坡政府的最新統計顯示，公共部門提供的GDP占新加坡全國GDP總量的22%。與此同時，新加坡也充分利用自己處于印度洋與太平洋交匯處的區位優勢和良好的基礎設施條件，加大政府對經濟參與的深度和廣度，成立經濟發展局，專司招商引資職能，在海外設立招商引資工作站，有針對性地引進國外的大公司、大財團到新加坡投資，成立公司進行生產經營、設置研發中心進行產品創新。據了解，目前，新加坡有26000家國際企業，其中有7000家外資企業，4000家外企在新加坡設區域總部，其中《財富》500強的三分之一在新加坡設總部。新加坡政府的最新統計表明，在新加坡的GDP中，有42%是由跨國公司創造的。新加坡的經濟對外依存度，即外貿進出口總額與GDP的比例達到3.7，這在全球范圍內是絕無僅有的。李顯龍出任總理后，呼吁新加坡企業家努力把握進軍中國及環球市場的機會。為促進這一計劃的實施，新加坡政府決定，十年內由其生產力與標準局培育400到500家具發展潛能的中小企業，然后交由經濟發展局培養成為跨國公司。新加坡的企業也紛紛到中國等地投資建設蘇州工業園、成都工業園、天津生態園以及印尼巴淡印都工業園、越南新加坡工業園、印度國際工業園等。

（四）新加坡經濟騰飛，得益于其靈活和不失時機的產業調整政策。李光耀在總結其40年的執政道路時說：“我們能夠取得今天的成就，是因為我們能夠隨著情況與社會的改變而改變。”因此說，新加坡經濟和社會發展的成功之道還在于其靈活而不失時機的政策調整。一是根據世界經濟發展的趨勢，立足自身實際，不斷制定、調整經濟政策和策略。在1980年以前，采取“追隨排頭雁”策略，實行進口替代政策，大力發展以紡織、服裝為主的勞動密集型產業；在上世紀八、九十年代，采取“選贏家”策略，實行出口導向政策，著力調整經濟結構，重點發展造（修）船、煉油等資本密集型產業，設計、信息、電腦等技術密集型產業，金融、貿易、通訊、會展、旅游等服務業；本世紀以來，采取“政府作為風險投資家”策略，大量投資海外，不斷拓展國際經濟發展的空間。二是順應時代要求，制定“產業21世紀計劃”。其目標是要把新加坡建設成為一個富有活力與穩定的知識型產業樞紐，并提出三大經濟發展戰略：（1）高科技戰略——重點發展生命科學、信息技術等知識密集型經濟，打造新的新加坡。新加坡政府專門成立了創意中心，每日掃描全球新技術、新產品，發現有適合在新加坡發展的就及時提供給本地企業。新加坡政府還成立了由總理親自領導的研究、創新和創業理事會，吸納了包括貿工部長、財政部長、國防部長、人力部長等部長級成員和美國麻省理工學院校長、哈佛商學院教授、全球商業網絡公司主席、美國杜邦集團首席科技師等特邀成員，協助新加坡發展知識經濟。（2）中國戰略——把同中國的經濟合作定位為繼美國市場、電子產業、周邊國家市場后的經濟發展的第四個引擎，號召搭上中國經濟發展的“順風車”，在積極到中國投資的同時，注重引進中國投資。目前在新加坡投資的中資企業已由2002年的800多家發展到1600多家；過去五年，新加坡對中國的出口以每年30%的速度遞增，中國現已超越美國成為新加坡第二大出口市場，專家預計再有三年時間中國可超越馬來西亞成為新加坡第一大市場。（3）擴大腹地戰略——將七小時飛行范圍內的國家和地區視為通商及經濟發展的腹地，并積極推動雙邊自由貿易協定和雙邊投資保障協議的簽署，對外來投資的所有優惠政策均采取個案談判的方式進行，具有極強的靈活性。三是為迎接知識經濟時代的挑戰，提出八大戰略。即：以知識為基礎的經濟網絡，以制造業和服務業為經濟增長的雙引擎，加強外部經濟，發展世界級的本地公司，加強本地企業的根基，人力資源和知識資本為主要競爭力，利用科技和創新能力為競爭方法，善用資源和協助商業發展。

二、新加坡城市管理的經驗借鑒

（一）建設適合人居城市，必須堅持規劃先行。新加坡的城市系統有如此的魅力，首先得益于有一個管長遠的城市規劃。今天新加坡城的格局、生活區的分布、商業中心的設計、娛樂設施的確定、交通干網的鋪就、綠化場地的選擇，都是出自一位英國設計師之手，1955年完成后由國會立法規定為新加坡城市國會法定圖。這張總規劃圖把新加坡劃為中央、東、西、北和東北五個大區，五大區內共劃為55個小區，并明確規定了每一塊土地未來的用途。于1967年請聯合國專家幫助制定并于1971年完成了概念性規劃圖。概念性規劃圖主要用途是為產業分布、市區中心體系和交通設置提供指導，主要理念是考慮交通、環保、土地利用、就業分布等城市的綜合效率。然后由包括國家發展部、交通部、財政部、貿易部、公共事業局、市區重建局、建屋發展局、園林與娛樂設施局等各相關部門組成的總執行委員會負責，每十年對概念性規劃圖進行一次修訂；同時下設人口與住宅、交通、商業、市區中心、環保、工業、康樂等專門委員會，參與規劃的修訂和監督實施，并分別提出和統一研究未來40年的用地計劃。市區重建局在總執行委員會的領導下，負責根據概念性規劃圖修訂總規劃圖，執行總規劃圖規定的總體城市建設、管制和管理。新加坡87%的土地歸國家控制，在其土地利用分布中，居住用地占19%，工廠、辦公室、倉庫、銷售中心等工作用地占19%，公園、水庫、運動場、學校、圖書館等娛樂和社區空間占23%，交通、機場、港口、水電、電訊等基礎設施占21%，軍營、訓練場等其它用地占18%，并明確規定每1000人就建設0.8公頃的綠地和開放空間，現已建有300個公園、植有300萬棵樹。為了保證規劃的嚴格實施，新加坡還制定了規劃法令、土地征用法和租金限制法。

（二）建設適合人居城市，必須加強文明教育。自1965年脫離馬來西亞獨立以來，新加坡政府一直提倡東方文化，強調儒家思想和亞洲價值觀，對國民從小就灌輸“忠、孝、仁、義、愛、禮、廉、恥”。1993 年發表了《共同價值觀白皮書》，提出了新加坡精神文明口號：“國家至上，社會為先；家庭為根，社會為本；關懷扶持，尊重個人；求同存異，協商共識；種族和諧，宗教寬容。”同時配合其產業政策和資源政策，對國民不間斷地進行節約、清潔、環保和種族和諧等方面的教育。政府用思想道德規范人民的言行，用法律約束人民的言行，不同膚色、不同語言、不同信仰、不同職業的人們都能以禮相待、和諧相處，社會生活緊張有序，社會顯得安靜祥和。

（三）建設適合人居城市，必須強化執法力度。新加坡以法治國，主懲小惡，以戒大惡，防患于未然。一是立法縝密。為了建立良好的社會生活秩序，新加坡制定了詳細具體的法律法規。大到政治體系、經濟管理、商業往來、公民權利與義務，小到停車規則、公共衛生、行路、抽煙，都有相應的法律規定。如：上完廁所要沖水，否則是犯法行為；在公共場合隨口吐痰就得罰款1000 新幣；在電梯、劇院禁煙處抽煙者罰500 新幣等。二是嚴刑重罰。對違法犯罪者處罰嚴厲，販毒判死刑，綁票判死刑，謀殺也判死刑，對暴力傷人或對女性非禮的犯人施以鞭刑。新加坡也是國際上唯一執行殘酷的鞭刑的國家，盡管飽受國際社會詬病，但新加坡政府并不為所動，堅持執行。三是執法公平。法律面前人人平等，不論是內閣部長、普通人民、富貴名人、貧窮市民，一律平等。

（四）建設適合人居城市，必須注重生態保護。新加坡在發展過程中，十分注重生態環境的保護。在新加坡學習期間，在生態保護方面給我們印象最為深刻的是如下三項措施：一是水資源的利用和開發，二是固體垃圾的處理，三是填海工程。（1）新加坡針對嚴重缺水的國情，除繼續向馬來西亞購水而外，創新了三種水資源綜合利用方式：一方面，加強對現有水資源的收集、貯存和保護，在境內建立了13個水庫進行雨水收集，并加強對集水區周邊的環境治理和水質監測，確保水資源不被污染，可增加供水能力10%；另一方面，采用BOT運作模式和反滲透技術，鼓勵私人部門投資11.9億新元，于2005年建成了一個海水淡化廠，日供水能力現已達到14萬立方米；再一方面，建設了6座污水處理廠和4座新生水廠，將經處理后的各類污水經過微過濾、反滲透、紫外線消毒等步驟，生產出各項指標優于自來水但售價比自來水便宜10%的新生水，現已形成日生產能力21萬立方米。（2）由于經濟的快速發展，新加坡的垃圾量從1970年到2004年增加了5倍。為加強對這些固體垃圾的處理，到90年代末，新加坡共批準成立了350家私營廢棄物收集公司，同時建成了4座垃圾焚化廠，每年處理垃圾228萬噸，使91%的垃圾得到焚化，垃圾體積縮小90%，其產生的熱能每年發電量占新加坡所需電力的2～3%，對焚燒后的灰燼和不可焚燒的垃圾運至實馬高垃圾埋置場（新加坡建成的世界上第一個主要用垃圾填埋成的人工島嶼）進行處理。（3）針對本國國土面積狹小的現實，新加坡一直實施“填海工程”，過去40年里，新加坡因此工程使國土面積增加了100多平方公里，到2010年將累計達到160平方公里。其裕廊化工島原為7個小群島，原始總面積9.9平方公里，經過十年的填海造地，現已形成32平方公里的面積，擁有先進的輸送原料和成品的公用輸送走廊，有88家世界領先的石油、石化和專用化學品公司進駐裕廊島，員工人數超過6500人，總投資額超過240億新元，是全球第三大石油煉制中心和十大乙烯生產中心之一，其化工業產值占新加坡制造業總產值的比重已超過30%，使化學工業成為僅次于電子工業的新加坡第二大制造業。

三、新加坡社會和諧的措施參考

（一）保持一黨獨大的執政格局，是新加坡社會和諧的政治前提。新加坡共有23個政黨，但人民行動黨自1959年通過競選獲得執政地位以來，已連續執政12屆、49年，特別是1965年國家獨立以來，反對黨最高時也只在國會的84個席位中占據4席。長期保持人民行動黨一黨獨大的政治格局，這對于統一全民意志、確保黨的決策能夠得到有效貫徹起到了積極的作用。人民行動黨是依靠什么在公開競選條件下確保長期一黨執政的呢？首先，人民行動黨作為執政黨，掌握著游戲規則（包括選舉程序、選區劃分、候選人資格確認等）的制定權、司法控制權和媒體控制權，并且隨時可根據需要做出調整，以此來打壓和排擠反對黨。例如，表面上人民行動黨并不限制反對黨公開發表批評聲音，但一旦有批評聲音出現在媒體上，該媒體的廣告發布權就將被取消，其生存空間也就喪失，而且如果批評的意見與事實有出入，人民行動黨可通過法院以誹謗罪使批評者破產。其次，人民行動黨通過建立無處不在的基層組織實施他們的政治影響。其主要的基層組織是在5個集選區內分別建立社區發展理事會，下轄84個社區，每個社區分別由1位議員負責，屬于人民行動黨議員負責的社區同時肩負黨支部的職能。在此之外，成立了人民協會，由總理兼任主席，協會下設100多個聯絡所管理委員會、84個公民咨詢委員會，分布于84個社區內，每1000～2000戶家庭設立一個居民委員會，由負責該社區的議員兼任聯絡所管理委員會主席、公民咨詢委員會主席和居民委員會顧問；通過不斷發展和鞏固與職工總會的共生關系，并成立青年團和婦女團，使人民行動黨的影響力無處不在。第三，也是最重要的一點，人民行動黨把為人民服務的理念化為實實在在的行動，以此贏得民心。比較典型的是議員接訪和走訪制度。根據行動黨的要求，國會議員包括內閣成員在內每周必須固定安排一個晚上接待選民，接待室一般在社區由議員租用的幼兒園、社區活動中心等場所，一般情況下一次接訪大約有40～50個選民來求助，由議員提出處理意見轉交政府部門和法定機構辦理，對不認真辦理的責任者將追究其法律責任。除了接待選民，議員還必須走訪選區與選民保持廣泛的接觸，每名議員在大選前走訪每一戶選民至少兩次，了解每個普通選民的生活和需求，以爭取民心支持。這足以證明，只有政治安定才能保持社會和諧，只有社會和諧才能保持經濟持續發展，而經濟的長足發展反過來又促進了政治安定和社會和諧。

（二）實施積極的就業政策，是新加坡社會和諧的體制根本。新加坡政府一貫重視社會福利問題，但是，其社會福利制度也有其特色，那就是既考慮公平，更考慮效率。新加坡政府在社會保障方面的基本理念是：“提供幫助，但不養懶人”。他們認為，應當在充分激發人民的勞動積極性的基礎上，通過創造盡可能多的財富來達到消除貧困的目的，否則就會抑制競爭和主動性。基于這樣的理念，政府的福利政策除了對不幸者、老弱病殘者及赤貧者提供必要的救助外，重點始終放在為所有人創造公平的競爭機會上，通過創造更多就業機會、提供技能培訓等，鼓勵人們自力更生、勤勞致富。他們對老百姓的承諾是，政府不能保證你終身就業，但保障你具有終身就業的能力。換句話說，不是向窮人“送魚”，而是“送魚具”和“教會怎樣捕魚”。為了促進就業，他們充分發揮職工總會的作用。新加坡職工總會成立于1961年，現有會員大約45萬人。職總確立了就業優先的體制，一方面發揮其與執政黨屬于共生關系、在政府中有強大的聲音的優勢（現任職總秘書長是執政黨主席；職總的一些重要干部會被執政黨推薦作為國會議員和內閣人選，并會獲得通過，現國會議員中有8位是職總干部，其中有2位擔任部長；職總在60多個官方機構，如經濟發展局、建屋發展局、中央公積金局等中都有代表），把企業的訴求及時反映給政府，通過保證企業發展來促進就業。同時，為使勞工擁有終生受雇的能力，他們成立了職工學院和各種類型的培訓中心，成立了技能發展基金，采取政府和企業共同出資的方式加強對勞工的培訓，推動了勞動力素質的提高。

（三）建立卓有成效的公積金制度，是新加坡社會和諧的經濟基礎。老有所養、病有所醫是實現社會和諧穩定的最基本要求。新加坡政府認為，在這方面政府責無旁貸，但也要充分調動個人通過努力工作為自己積累保障的積極性。中央公積金制度就很好地實現了這兩方面的要求。該項制度是于1955年設立的一項強制儲蓄計劃，其最初目的是為退休后或不能持續工作的勞動者提供經濟上的保障。經過50多年的不斷完善，目前該項計劃已經演變成一項涵蓋養老、醫療、購房、家屬保障等多方面的完善的社會保障儲蓄計劃。其主要特點是先積累后提取，提取的多少根據積累多少決定。其主要內容包括：（1）所有具有新加坡公民或永久居民身份的雇員及自雇人員必須參與該計劃。（2）雇主和雇員共同繳納公積金。交費比率在不同時期和針對不同年齡群體有所不同。目前50歲及以下人士總繳費率為其所得的34.5%，其中雇員本人負擔20%，雇主負擔14.5%。（3）所交資金全部進入個人賬戶，個人賬戶又分為三個戶頭，即普通戶頭、保健儲蓄戶頭和特別戶頭，分別按66.7%、18.8%和14.5%的比例存入。普通戶頭的存款可用來購買房屋、進行投資、購買保險、支付教育費用以及填補父母或配偶的退休戶頭等。保健戶頭的存款只能用于支付住院費或特定醫療費用。特別戶頭則是留作晚年及應急之用。（4）公積金存款按照當期主要銀行利率計息，利率每季度調整一次。公積金投資主要是買國債，其他投資形式只能在允許的清單中選擇。（5）只有放棄公民權、殘廢不能自理、心理不健全或年滿55歲者，方可申請提取公積金。參與人去世可以由指定受益人繼承。（6）基金管理機構的經費不從基金或基金收入中提取，而是從利差收入及其他收入中解決。中央公積金制度的成功實施，不僅使得國民通過自己儲蓄有效解決了社會保障問題，保持了社會的穩定，也使政府在節省了財政支出的同時，更掌握了大筆長期儲蓄資金。正是運用這筆可觀的資金，政府大力投資興建廉價組屋、填海造地、興建港口、道路及商業設施。

（四）確保居者有其屋，是新加坡社會和諧的物質保障。新加坡土地面積狹小而人口密度很高，妥善解決好普通民眾的住房問題對于保持社會的和諧穩定至關重要。正因為如此，新加坡政府從1960年開始就制定并實施了“公共組屋計劃”，該計劃對于解決普通民眾住房問題發揮了巨大的作用。目前居住公共組屋的人口約占新加坡總人口的84%，其中82%已購買組屋，只有2%租賃組屋。該計劃的要點主要包括：（1）在國家發展部之下成立建屋發展局，其職責是負責規劃和發展新鎮和社區，興建普通民眾負擔得起的住房。（2）政府撥出國有土地和征用私人土地，作為建屋用地，征地費及拆遷安置費等由政府負責。（3）政府通過低息貸款對建屋發展局提供資金支持，建屋發展局則用收繳租金、出售房屋、收取管理費等收入償還貸款。（4）組屋建設標準隨著經濟發展和民眾收入水平的提高而提高。早期主要興建標準較低的一、二室住宅，而目前則主要興建較高標準的四、五居室住宅（使用面積約90～110平方米），三居室以下住宅基本停建。并根據實際情況實行老舊組屋翻新計劃。（5）鼓勵人們利用公積金存款購買住房，并根據個人年齡、家庭、收入水平及財產狀況等確定是否具備購買資格及所享受的購買條件。值得提及的是，為了鼓勵子女與父母同住或靠近父母居住，增強家庭凝聚力，特別規定，凡第一次購買組屋者在二級組屋市場購買一處靠近父母的住所，可獲得4萬新元的購屋津貼；若申請新組屋以便與父母同住或靠近父母，將比其他申請者有多一倍的抽中機會。

（責任編輯/王麗君）