農村土地權屬管理中存在的問題及解決對策

李　軍

摘要：農村土地權屬管理是明確農村土地所有權、使用權歸屬，化解農村土地權屬爭議的一項重要管理工作。目前，我國農村土地權屬管理中還存在著土地權屬爭議復雜、處理難度大，立法模糊、適用法律不統一，以及基層土地權屬管理制度不夠完善等一系列問題。為此，必須進一步完善土地立法，明確土地確權原則，加強依法行政，加大對土地權屬爭議的調處力度，重視有關土地政策法律的宣傳工作，同時注重借鑒其他國家和地區的土地管理經驗，從而扎實推進農村土地權屬管理工作的有效開展。

關鍵詞：農村土地；權屬管理；問題；解決對策

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A文章編號：1002—2589（2009）4—87—03

農村土地權屬管理，是政府及其職能部門為明確農村土地的所有權、使用權的歸屬，解決因特定原因引發的權屬爭議而依法進行的調查、調處、確認、登記、備案等土地管理行為。目前，我國農村土地權屬管理工作總體上是好的，維護了農村土地關系的穩定，使農村土地資源得到了有效利用。但是，隨著我國經濟的快速發展，以及農村政策的進一步調整，土地已然成為人們關注的利益焦點，因土地權利歸屬不明而產生的權屬糾紛時有發生，并且矛盾和沖突有不斷升級的趨勢，這給農村土地權屬管理工作帶來了新的挑戰。筆者認為，從建設社會主義新農村的角度出發，認真研究農村土地權屬管理中存在的問題并提出解決對策，對及時化解農村土地權屬爭議，維護農村穩定，促進土地資源的有效利用，具有重要而深遠的現實意義。

一、農村土地權屬管理中存在的問題

（一）土地權屬爭議情況復雜，處理難度大

土地權屬爭議，是指對土地的所有權、使用權的歸屬問題所發生的爭執。土地權屬管理工作的主要任務，就是依法化解土地權屬爭議，定分止爭，維護社會穩定。目前，我國農村土地權屬爭議問題相當復雜，具體情況可以用四句話來概括，即：問題多，爭議大，處理難，效果差。“問題多、爭議大”，是指農村土地權屬爭議的內容、主體及成因非常復雜，且爭議雙方往往矛盾尖銳，沖突激烈。首先，從爭議的內容來看，農村土地權屬爭議涉及到土地所有權、使用權及其他相關權利的歸屬和行使問題。其次，從爭議的主體來看，農村土地權屬爭議涉及到國家與集體、集體與集體、集體內部經濟組織之間以及個人與集體、個人與個人之間的爭議。第三，從爭議的成因來看，農村土地權屬爭議的產生既有歷史原因，也有現實原因，而且這兩種原因往往交織在一起，使問題變得更加復雜。“處理難、效果差”，是指由于土地權屬爭議涉及的利益重大，而確定權利歸屬的一些證據又難以收集，致使相關事實無法查清，爭議雙方各不相讓，矛盾不能得到有效化解，即使有些已經通過行政復議和法院訴訟做出有效裁決的爭議，由于當事人不服從裁決，加之缺乏有效的強制手段，爭議最終仍無法解決，甚至在個別情況下還出現了集體上訪、越級上訪事件，使問題進一步惡化。

（二）立法模糊，法律適用不統一

新中國成立后，我國農村土地制度變動較為頻繁，法律和政策缺乏連貫性，有時甚至出現相互矛盾的情況。比如，在現行法律中，《憲法》、《土地管理法》和《物權法》都對土地的歸屬問題做出了規定，但由于這些規定都相對原則，文字表述也不盡一致，造成了法律理解和適用上的分歧。其中，《憲法》第10條和《土地管理法》第8條對農村土地如何界定集體所有與國家所有做了相同規定，即：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。”《物權法》第47條則規定：“城市的土地，屬于國家所有。法律規定屬于國家所有的農村和城市郊區的土地，屬于國家所有。”這一規定在文字表述上雖然有所變化，但內容上與前述規定并無不同。據此，可以得出如下結論：即農村土地歸屬不明時，適用集體所有優先的推定。但《憲法》第9條對自然資源屬性的廣義之地的所有權界定的規定是：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”《物權法》第48條和《土地管理法實施條例》第2條也做了類似規定。顯然，對于具有自然資源屬性的廣義之地而言，上述規定體現的是國家所有優先推定，這與《憲法》第10條、《土地管理法》第8條和《物權法》第47條對農村土地集體所有的優先推定相矛盾。這種矛盾不僅導致了對法律認識的分歧，而且在法律適用上也出現了不一致的情況。實踐中，政府在處理涉及國家與集體土地權屬爭議時，采取的做法是國家所有優先推定，而爭議一旦訴至法院，法院的裁決則往往是集體所有優先推定，這導致了行政機關與司法機關在法律適用上相互對立的局面，對正確解決土地權屬糾紛十分不利。

（三）基層土地權屬管理制度不夠完善

目前，農村土地權屬管理的具體工作，主要是由縣級和鄉鎮基層政府負責開展的。由于種種原因，該項工作中還存在一些問題，這主要表現為：一是農村基層土地權屬管理人員匱乏，管理經費投入不足，影響了工作效率。比如，在農村土地權屬的調查、登記工作中，由于工作量大、情況復雜，人力、財力投入有限，往往出現調查不細、登記不準等情況，給土地權屬糾紛埋下了隱患。二是有關土地權屬管理的政策法律宣傳不到位，群眾對土地權屬的規定不了解或者了解得不夠透徹，從而給農村土地權屬管理工作的有效開展帶來了阻力。三是一些土地權屬的調查、確認程序不合法，工作人員往往“重發證、輕公示”，使土地確權中出現的錯誤不能得到及時糾正，損害了當事人的利益。四是土地權屬糾紛調處方法運用的不夠充分，有的還沒有建立相對完善的調解機制，調解隨意性大，調解效果不明顯。五是在土地確權過程中，由于利益驅使，一些部門或者個人為謀私利，無視法律和政策規定，利用各種手段干擾土地的確權工作，使該項工作無法有序開展。

二、解決農村土地權屬管理的對策

（一）完善立法，明確農村土地的確權原則

首先，針對目前我國有關土地權屬立法模糊的情況，立法機關應當對法律進行修訂或者做出權威解釋，以消除由此引起的理解和適用上的分歧。同時，還應當進一步細化相關規定，使之更加具有可操作性。其次，要依法明確農村土地確權的原則。土地確權原則，是進行農村土地權屬管理工作必須遵循的基本準則。為保證土地權屬管理活動的客觀、公正，在土地確權過程中應當堅持尊重歷史、注重現實、有利生產生活，維護社會穩定的原則。尊重歷史，是指對歷史上發生的土地確權事實和行為要具體地、歷史地看待，不能用現在的政策和法律去衡量。對于已經依據當時的政策法律做出的確權事實，不能任意變動，其中，尤其要把1962年“四固定”時的確權情況作為一項重要的歷史依據。注重現實，是指在尊重歷史事實的基礎上，還要考慮到現實中土地權屬的具體情況和自然情形。對于必須要做出重新調整的，可以在合情、合理、合法的前提下，予以酌情處理。有利生產生活，是指土地確權活動不能影響群眾正常的生產生活，而是要發揮積極的促進作用，實事求是地解決問題，維護好國家、集體和個人利益，照顧到各方的實際需要，促進生產發展和生活改善。維護社會穩定，是指在對農村土地進行確權的過程中，要把安定人心，維護農村社會的穩定作為首要問題加以考慮。對每一件權屬爭議案件，都要采取及時、慎重的態度，認真做好調處工作，營造和諧氛圍，防止矛盾激化。筆者認為，基于維持社會穩定原則的要求，在解決歸屬不明的農村土地時，應當采取集體所有優先推定，這種讓利于民的做法，將會取得更好的社會效果。另外，還應當堅持現有利益保護原則，即對個別土地權屬爭議矛盾尖銳、情況復雜又一時難以解決的問題，在沒有最后裁決和處理前，一律維持土地使用現狀不變，保持穩定。

（二）依法行政，強化農村土地權屬管理工作

首先，要著重強化縣、鄉（鎮）兩級政府從事土地權屬爭議確權工作的人員、機構與制度建設，提高管理人員的整體素質，加大財政支持力度，為做好土地權屬管理工作提供人力和財力保障。其次，要提高對農村土地權屬管理工作的認識，下大力氣解決好各種土地權屬糾紛。在具體管理工作中要做到：以事實為依據、以法律為準繩、堅持尊重歷史、注重現實、有利生產生活、維護社會穩定的基本原則，客觀、公正地處理好各類土地權屬爭議矛盾。第三，加強土地調查工作，詳查土地，從源頭上明確土地權屬。 目前，我國正在進行第二次土地調查工作，其重點任務就是農村土地調查，這對推進農村土地權屬管理工作是一個絕好機會。因此，相關管理部門應當結合第二次土地調查工作，認真排查實際中存在的土地權屬爭議，全面掌握農村土地權屬爭議基本情況，做到底數清、情況明，為從源頭上解決土地權屬爭議奠定基礎。第四是建立健全土地權屬爭議調處工作責任制度、辦事承諾制度、查辦督辦工作制度、過錯責任追究制度和獎懲制度，加強對土地權屬爭議調處工作的監督和檢查。此外，在土地權屬管理工作的各個環節上，還應當注意引入現代技術和手段，以提高管理效率。

（三）多管齊下，加大對土地權屬爭議的調處力度

根據我國現有法律規定，土地權屬爭議的解決方式主要有調解、行政復議和行政訴訟，其中調解為前置程序。在調處土地權屬爭議的過程，應切忌方法生硬，手段單一，而是要將各種方式統一起來，綜合運用，特別是要用好調解方法，將其融入各種糾紛解決機制，貫穿于各個階段各個環節之中。 為切實推進農村土地權屬爭議調處工作的有效開展，政府及其職能部門在實際工作中還應當做到以下幾點：一是認真貫徹執行《土地權屬爭議調查處理辦法》，明確土地權屬爭議調處的程序和基本要求；二是建立土地權屬糾紛證據的調查、收集、判斷和保存制度，確保證據的真實、可靠；三是對于各方證據都不充分的土地權屬爭議，可以借鑒民事訴訟中的優勢證據原則進行裁決；四是加強部門協調，群策群力共同做好土地權屬糾紛的調處工作；五是搞好預警機制建設，制定土地權屬爭議應急處理預案，提高應對和處理群體性事件的能力，一旦因土地權屬爭議引發突發群體性事件，可以立即啟動應急預案，防止事態擴大。另外，各級組織和法律服務機構還應當做好有關土地權屬糾紛的接待咨詢工作。雖然接待咨詢不是解決土地權屬爭議的法定方式，但其作用和效果卻不能低估。通過這項工作，不僅可以了解土地權屬糾紛的詳細情況，向咨詢者講解有關法律和政策規定，而且還可以把握處理糾紛的主動權，及時化解矛盾，消除土地權屬糾紛的隱患，產生事半功倍的效果。

（四）加強有關政策法律的宣傳工作

農村土地權屬的界定及其爭議的解決，都是依據特定的政策和法律進行的。但是在現實生活中，很多群眾對與土地權屬有關的政策法律了解很少，甚至一些基層干部對這方面的規定了解得也不是很深入，這給農村土地權屬管理工作造成很大阻力。因此，在農村土地權屬管理工作中，必須加強有關政策法律的宣傳活動，增強廣大農民群眾依法維護自身合法權益的意識和能力，增強各級農村干部依法行政、依法辦事的觀念和自覺性，引導群眾有序維權，依法合理表達訴求，從源頭上預防和減少越級上訪和集體上訪事件發生。為了使有關政策法律的宣傳工作落到實處，相關部門和農村基層組織應當制定具體的、可操作性強的宣傳計劃和方案，組織人力、物力推進實施。在宣傳內容上要務求全面、詳盡，同時還要將我國現行的農村土地政策，以及《憲法》、《土地管理法》、《物權法》、《農村土地承包法》等重要法律中的有關規定作為宣傳的重點。宣傳形式則可以靈活多樣，比如可以通過廣播、電視、網絡、報刊雜志等大眾媒體進行宣傳，也可以通過印發宣傳手冊、舉辦宣講團等方式進行宣傳。但無論采用何種宣傳形式，都要把有關政策法律講全講透，不能只是擺過場、走形式。

（五）借鑒其他國家和地區的土地管理經驗

在農村土地權屬管理中，我們一方面應當自己摸索規律，總結經驗，同時也應當向其它國家和地區進行借鑒和學習。從世界范圍來看，美國、日本、德國等發達國家在土地管理方面都非常成功。比如，美國在土地管理方面，不僅擁有一整套比較健全的有極強約束力的土地管理法律法規體系，建立了完善的可有效化解各種糾紛和矛盾的申訴裁決機制、審判機制和強制執行機制，擁有高素質的土地管理專業人才，運用高科技信息化手段對土地進行實時管理，而且形成了發達的土地交易市場和土地價格體系，用市場杠桿對土地進行調控，等等。日本在土地管理方面的成功做法主要是：土地立法統一完善，執法嚴明；規劃體系完整、分工明確、依法實施；嚴格保護農用地，強調土地的可持續利用；強力抑制土地投機等。德國在土地管理方面，除了同樣具有完善的土地立法與嚴格的管理措施外，還有一套有關土地權屬的調整、確認和重新分配的獨特做法，也是非常值得借鑒的。當然，我們也應當從一些國家土地政策的失誤中汲取教訓。比如，拉美國家在經濟發展過程中，城市化步伐非常之快，但卻漠視農民的土地權，最終導致大量農民失去土地而成為流民，從而加劇了社會嚴重的貧富分化，使國家長期陷于飄搖動蕩之中。當前，我國正處于重要的社會轉型期，我們應當從正反兩個方面認真汲取經驗，堅持正確的、符合中國國情的土地政策，積極做好農村土地權屬管理工作，把社會主義新農村建設沿著正確軌道推向深入。

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On the Problems and Solutions in the Management of Rural Land Property Right

Li Jun

(College of Humanities and Social Science， Heilongjiang August First Land Reclamation University， Daqing， 163319)

Abstract: The management of rural land property right is an important work which determines the rural land ownership and the right to use， and resolves the disputes of property right. At present， there is a series of problems in the management of rural land property right， such as the complicated disputes， the vague legislation and the imperfect management system. Therefore， we must further improve the land legislation， draw up the clear principles of determining land property right， strengthen administration according to law， increase the efforts of settling disputes and regard the publicity work of land policies and laws， while we should study the land management experiences from other countries and regions. These measures will give a strong push for the management of rural land property right.

Keywords: rural land， the management of property right， problem， solution

（責任編輯/石銀）