洪渡河石埡子水電站移民長期補償安置方式問題研究

田善斌

中圖分類號：TV7文獻標識碼：A文章編號：1671－7597（2009）0320067－01

長期以來，水利水電工程建設征地及移民安置都實行一次性補償方案。從逐漸暴露出來的問題來看，一次性補償方案存在諸多問題：（1）不能保證失地農民的長遠生計；（2）政府移民工作壓力大；（3）不能做到對土地資源可持續利用；人地系統調控困難；四是項目業主一次性投資大，資金籌措困難。為此，洪渡河石埡子水電站建設提出了“長期補償方案”，貴州省人民政府批準其作為試點項目。現對該方案作進一步探討與研究。

一、項目概況

石埡子水電站是洪流域梯級開發的第六級，控制流域面積2589km2，裝機容量140MW，年發電量4.782億kwh，項目總投資9.9352億元。電站主要建筑物包括碾壓砼重力壩（最大壩高134.5m）和地下廠房（安裝2臺70MW水輪發電機組）。

二、原審批一次性補償方案情況

該電站水庫正常水位544m，總庫容3.492萬m3。水庫淹沒各類土地10442.76畝（其中耕園地3135.16畝），各類房屋22225.9m2，公路橋4座，直接淹沒213戶892人。工程占地1002.6畝（其中耕園地452.06畝）。生產安置人口1975人，搬遷安置人口1961人。建設征地及移民安置補償投資24624.31萬元（其中庫區22657.45萬元，施工區1966.86萬元）。

三、長期補償方案情況

該電站長期補償方案，是指在該電站建設和存在期內，以被征占用耕地農村集體經濟組織或承包農戶為對象，依據被征占用耕地的權屬、地類、面積和經貴州省人民政府批準公布的務川縣耕地年產值標準，計算被征占用耕地每年的補償費，逐年兌現補償資金，耕地以外的其他地類及實物指標按照審定的補償標準實行一次性補償。

由承包耕地演變而來的花椒地、甘蔗地、園地等，按其演變前地類納入長期補償范圍，其地上附著物按照可研階段審定的該地類的補償標準與其演變前地類的補償標準差額，采取一次性補差處理。

耕地年產值標準暫按水田1000元/年.畝，旱地800元/年。畝標準執行，今后貴州省人民政府批準公布的務川縣耕地年產值標準若低于以上標準，仍按此標準執行；若高于此年產值標準，則按公布的年產值標準執行。

長期補償的對象是被征占用耕地的村級集體經濟組織或承包農戶，不具體到人。長期補償對象所涉出生、死亡、婚進婚出等人口變更問題，由補償對象自行消化，長期補償費的繼承權問題，遵照《農村土地承包經營法》、《繼承法》等有關法律法規或協議約定處理，長期補償費不因人口變化、增減而變化。

長期補償的時限，從耕地實際被征占用之日計算，到電站報廢為止，水電站存在一年補償一年，電站報廢后對耕地予以復墾利用。水電站所有權或使用出讓或轉移時，長期補償方案的債權債務隨之轉移并繼續有效。

長期補償方案僅是對耕地補償方式的調整，土地、林地征占用手續應按相關法律予以辦理。

該電站長期補償方案一次性總投資為21557.77萬元（其中：庫區20763.81萬元，施工區793.96萬元），以后每年需支付長期補償費用321.62萬元（其中：庫區279.84萬元，施工區41.78萬元）。

四、長期補償方案的利弊分析

（一）有利方面

1．長補方案充分考慮了被征地農戶的長遠生計，是以人為本的具體體現。按照現行移民政策，一次性補償方案等同于按目前合法的年產值標準補償16年就永久買斷了子子孫孫的生存之本。而長補方案是按照被征占用的面積計算其補償費，按時間進行補償，不再占用之時進行復墾恢復其耕種功能，充分考慮了被征地農戶長遠生計和千秋萬代的生存問題。

2．長補方案有利于土地資源可持續利用。實行長補方案，只對直淹人口予以搬遷，且安置方式以后靠安置為主。征用線以上尚有剩余耕地的農戶一般選擇后靠安置，不會丟棄剩余耕地，對于耕地資源相對豐富的地方，這種方式有利于保護征用線上剩余耕地。

3．長補方案減輕了政府移民工作壓力。長補方案僅對直接淹沒人口進行搬遷，以后靠安置為主，外遷安置為輔，無生產安置人口，搬遷建房人口減少，減輕了政府移民工作壓力，讓政府更多的精力投入到縣域經濟發展上來。

4．長補方案有利于調整產業結構。一次性補償方案對于生產安置人口一般是調劑耕地，讓其繼續從事種植業。長補方案將耕地收益貨幣化、權益化，原享有收益權的組織或個人不需要消耗任何成本而直接收益，有利于將剩余勞動力轉到其他產業上，改變了社會各產業從業人數，有利于改善產業結構。

5．長補方案降低了項目業主一次性資金投入。長補方案沒有了生產安置人口，僅需對直接淹沒人口予以搬遷，減少了動遷人口。后靠安置要求動遷人口盡量選擇交通、電力、供水等基礎設施相對完善的地方安置，減少了基礎設施費用，能減輕項目業主一次性資金投入。

（二）不利方面

1．補償費通過繼承、分割后，將不能維系失地農民子孫的生存。目前耕地基本上都由農戶承包經營，按照農村土地承包經營法的立法思想，一輪土地承包經營期限屆滿后，應按照當期人口與耕地的實際情況制訂新一輪承包法律體系，使得人對耕地的依存關系得以維系。一次性補償方案中，失地農民多數采取有土安置，一輪承包期限屆滿后，失地農民的子孫后代能成為新一輪承包經營的主體。而長補方案是無土安置，補償費轉化為被征占用時享有承包經營權人的永久性收益，且按繼承法代代繼承下去。補償費通過代代繼承后，可能被分割到其子孫后代的若干人中，僅依靠補償費是完全不能生存的，這部分人仍不得不離開原居住地。

2．耕地資源貨幣化，法律關系復雜化。目前耕地資源基本上是男系繼承，女子婚出后不再對原家庭承包的耕地享有任何權益。一次性補償方案中，耕地補償費一次性分配，繼承、贈與等法律關系簡單；長補方案使得耕地資源貨幣化，按照現行繼承法，無論男女，無論婚出婚進，都對其享有繼承權，代代相傳會使得耕地資源收益被分解、稀釋到若干人，苦再參進贈與等權益轉換關系，任何一個環節上產生糾紛，都將會引起非常復雜的法律關系。

3．耕地資源與收益關系被破壞，有違背社會公平原則。一次性補償方式中，被征地移民一般是采取調劑耕地，有土安置，人對耕地資源的占有和開發利用是隨社會環境、自然環境、投入成本而變化的。而長補方案使最初的承包經營主體享有了永遠遞增的收益，簡單認為耕地資源收益與耕地面積成正比例關系，對于一定區域而言，耕地資源與收益關系被破壞，有違社會公平原則。

五、結論與建議

石埡子水電站長期補償方案既充分考慮了移民的長遠生計，又保護了線上剩余耕地；既減少了政府移民工作壓力，又減少了項目業主一次性投資。僅從該電站而言，長期補償方案是堅持科學發展觀，堅持以人為本，堅持可持續發展，構建和諧社會，建設社會主義新農村在移民工作中的集中體現。但也應該看到長補方案存在不利的一面，一個項目建設中，選擇何種移民安置補償方式，應根據被征占區域內人與耕地資源的依存關系來決定，注重土地的可持續利用與人地系統調控，不能簡單地認為長補方案是最好移民安置方案。