都是權力惹的“禍”？

孟　盛

權力是一種復雜微妙的政治能力與政治關系，在支配與服從、控制與制約的基層權力配置中，那些有職權弱的角色，往往空有一番吶喊——

權力虛化，管事與管權的割裂

在官場，有權沒權取決于兩個要素：是否掌握著“帽子”和銀子。

有“帽子”，即手中捏著別人的官位，這是掣肘下面的手段；有銀子，即手中掌握充裕的資金，才能財大氣粗。

“管帽子有權力，管銀子有底氣”，話丑理端。在縣級政權，能同時擁有兩要素的，只有縣委書記和縣長，只不過后者的權力較前者式弱。至于縣委常委，只要進入了核心決策層，就擁有對人對事的話語權，哪怕只有一票，但有時就會在關鍵時刻發揮100%的威力。

深諳官場規則者認為，在基層黨政領導中，最為尷尬的角色是未進縣委常委的副縣長，正是因為缺少兩要素。

縣級政府副職領導中，有常務副縣長、常委兼副縣長及副縣長3類，按照常見的“1正6副”的政府領導配備原則，撇開不占職數的掛職類型，黨委“減副”后，3類副縣長的比例通常為“1+1+4”模式，即有2名副縣長黨政交叉任職，4名副縣長未進入縣委常委。

未進縣委常委，意味著副縣長不能參與全縣最高決策機構，即便列席，也只能在相關議題涉及到他所分管領域的時候。對于全縣重要工作部署，他只有建言權；人事任免，他無投票權；重要決策，他甚至連參與研究的機會都沒有。然而，縣政府是執行機構，副縣長作為行政長官，縣委決策的大部分事項都要由他們來落實。

管事與管權的分離，導致副縣長權力虛化，產生執行決策過程中的不順暢，由此出現了一些副縣長“工作難推進，說話不管用，辦事靠關系，出事‘堵槍口”等尷尬現象。

西部某縣級市副市長周波（化名）透露：“現實中，許多副縣長是在靠‘稱兄道弟抓工作。下面分管的局長，關系好的支持工作，脾氣大的根本不通氣，直接繞過你這一級，你管不了他‘帽子，又能奈他何？”

某縣黨校的王校長告訴記者，他親眼目睹一個涉農部門的女局長在大會上，當著10多個局級正職頂撞分管農業的副縣長，后來上升到人格侮辱，副縣長卻隱忍不發。“她仗著有‘老大撐腰，如此跋扈，讓副縣長以后還怎么開展工作？！”王校長口中的“老大”，是指縣委書記。

“除了分管的部門，鄉鎮社區也不是省油的燈。”副縣長李勝利向記者透露，一次他召集幾個鎮開會，一些鎮黨委書記推脫，讓鎮長代會，資歷老點的干脆不來，“招呼都不打一個”。

“我影響不了他晉升，更不能給予其資金或項目上的扶持。”他抱怨，“在年終對鄉鎮進行測評的時候，我還不便把話說深了，否則造成嫌隙，以后更不配合。”

基層現實中，對上，副縣長要面對多種權力關系——與縣委書記、縣長、專職副書記的關系，與縣委常委們的關系，與人大、政協的關系等等。對下，副縣長與部門、鄉鎮、社區等的關系不容忽視。每到換屆時，組織要力保的是縣長人選的順利當選，對副縣長能否當選往往顧不過來，選掉一個也只好自認倒霉。比如曾任副縣長的張某，因工作中過于逗硬，得罪了下面一些鄉鎮干部，換屆時被選掉了，雖然組織上認為他不錯，卻無能為力，最后去了縣政協任副主席。

所以，在權力被虛化的情況下，協調好這些微妙關系是副縣長一種政治資本，也是最為便捷有效的工作手段。

然則，熟人關系也并非金科玉律。“縣上就那么小的地兒，說熟人，人人都是熟人，人人都有關系，一旦權力、利益發生分歧或沖突，熟人甚至比陌生人更讓人為難。”副縣長田宏感慨，“誰都不敢得罪，在這個崗位上摔打，學會了收斂、隱忍。”

基層權力與利益格局考驗著副縣長駕御各種關系的本領，處理好了，推動工作暢通無阻、長風破浪，稍有不慎，將陷于極大的被動。

“如果只能靠個人感情的維系來干工作，靠個人能力或強勢性格這些主觀因素來履職盡責，工作能夠干好嗎？”某市市委常委、市紀委書記向光宜對此提出質疑。事實上，一些副縣長不敢大膽地行使職權，就是因為沒有制度化的東西，擔心一旦出現偏差被下面詬病。

中央政策研究室黨建研究局副局長唐方裕指出，政治權力分配的基礎是責權對等，副縣長的尷尬在于責權的割裂。

“更重要的是，處于這樣一種尷尬境地，會嚴重影響工作積極性的發揮。”副縣長李勝利表示，長此以往，難免產生消極心態。

然而，即便副縣長不在狀態，“空空里混日子”也不太容易。他告訴記者，副縣長分管的一攤工作，年初就定了目標任務，市目標督察辦年底對各項指標一一考核，“壓力很大，難度很高，焦慮很重！”

另有一些采訪者則認為，政府副職尷尬的現象僅僅局限于基層。“上面千條線，下面一根針”，基層的工作很具體，事情雜、頭緒多、任務重、人手少、難度大，基層不講究那么多規矩，有事抓起誰都可以做，才會出現官員之間角色定位模糊、分工不明、職責混淆等問題。他們認為，特別是在經濟條件不發達地區，這種尷尬會更加明顯。

權力交錯，職責重疊的煩惱

王嶺是西部某縣一名黨外副縣長，分管招商引資、計劃投資和文化教育。他每日疲于奔命，風風火火——3項分管工作，3個直接匯報對象：招商引資由縣紀委書記聯系、計劃投資由常務副縣長分管、文化教育由縣委宣傳部長聯系。

一個副縣長對3個常委，開展工作的時間成本陡然增加；多人在平行崗位上分管一項工作，也容易產生配合上的矛盾。

減少地方黨委副書記職數，實行常委分工負責制，目的是充分發揮集體領導的作用。“但黨政進一步交叉任職后，除了進入黨委常委的副縣長之外，其余副職分管的工作都有黨內常委聯系，分工重疊的現象十分普遍。”王嶺認為，“每個人都有不同的想法和個性，處理問題有不同的思維和角度，常委與副縣長之間，難免會有意見不統一的時候。”

王嶺說得較為隱諱，該縣專職副書記岳朝（化名）告訴記者，同一樣工作，常委叫“聯系”，副縣長叫“分管”，提法不同卻都是“管”。按規定，黨委宏觀，統攬全局；政府中觀，執行決策，盡管理論設計上定位明晰，但在基層實際工作中，由于概念模糊及一些人為因素，常有兩方互不服氣互相頂牛甚至矛盾升級的情況。

“有的常委角色錯位，要么越俎代庖把政府的事做完了，要么是和政府副職爭權爭名爭誰說了算，扯皮的事不斷。”岳朝透露，有些強勢的常委，“一竿子插到底”，繞過副縣長直接對其分管的局長發號施令，“局長是服從副縣長，還是管得住自己帽子的常委？顯而易見，更看重后者”。

這樣一來，“分管”副縣長必然與“聯系”的常委產生分歧，無謂的內耗加大了行政成本，降低了工作效率，甚至導致工作因扯皮被擱置。

采訪中一些局長也認為，常委越位與政府副職獨斷會形成權力結構的“兩張皮”，容易造成工作難推進或決策失誤的不良后果，政出多門，也讓下面不知該聽誰的。“最終就看誰更強勢，誰更有資歷能力，或誰在一把手面前說得起話。通常情況下，副縣長更弱勢一些。”一局長坦言。

“執政和行政的關系就像舵手和機械師，問題的關鍵取決于常委的態度，常委不應對政府具體的行政行為干預過多，讓副縣長正常履職受到干擾。”岳朝說，“更要批判那種為了獲取不正當私利的權力之爭。”

他透露，縣上搞個“亮化工程”，分管副縣長和常委爭得不可開交。“掛彩燈時不找我，拆遷時就找來了。”常委抱怨副縣長平時不匯報，遇到麻煩才想起讓他出面協調。

還有一種情況，有的常委長期從事黨務工作，對經濟工作不熟悉，實施分工負責制后走上了獨立負責的第一線，難以迅速進入角色。“從傳統體制下的配角意識到主角意識，常委分工負責制對常委的能力素質有了更高的要求。”岳朝認為，“外行干預內行，必然引起爭執。”

許多采訪對象認為，應該有一套細化的管理運行規則，“不能光靠覺悟和經驗干事”。

聯系王嶺的縣委常委、縣紀委書記李平（化名）向記者談到自己的經驗：“我只管大的方面，如涉及到重大項目的資金問題，與副縣長共同研究。一般不過問日常政務。”

盡管如此，二者權力的界限依然模糊，在現實操作中很難把握。正如采訪中眾多副縣長或常委的感受，有時只能依靠維系彼此關系來推動工作。

副縣長的尷尬，進一步佐證了目前基層權力的一種運行軌跡——由權力各方通過理解溝通、協調關系及彼此軟實力的制衡，漸漸摸索出一套行之有效的，被各方默認的權力運行規則。

權力矛盾，夾縫中的局促空間

常言道，婆婆多了沒飯吃。

在基層政權的權力譜系中，副縣長的權力容量和硬度是最低的，處在多方權力矛盾相互作用力下的犄角。因此，當權力主體出現矛盾時，副縣長在夾縫中處事的尷尬，是最令他們頭疼的事。

古林向記者回憶起當年因修一條縣道引發的不愉快的經歷。按照相關規定，新修縣道，路面由縣交通局負責，邊溝等由鄉鎮負責。由于所涉鄉鎮是聯系古林的常委的老家，常委要求古林安排交通局長把邊溝等一并修了。古林不敢表態，又不好拒絕，只能讓鄉鎮直接打報告請示縣長。縣長沒同意，常委對古林的做法很是不滿，直接找到縣長多次協調此事，最終發生了爭執。

一個是直管的領導，一個是聯系工作的常委，古林夾在其中，左右為難。

由于每個人的觀點和立場、看待問題的方法、領導風格和藝術、資歷和年齡的差異，難免有分歧。有的領導之間因為權力和利益分配等原因長期各唱各的調、各吹各的號，南轅北轍甚至水火不容，令下面無所適從。

某農業縣縣委書記楊增江（化名）透露，如果縣委書記和縣長有分歧，下面的人日子都難過，但最惱火的是副縣長，因為他是最終安排落實具體事項的角色。“唯一的辦法就是拖……”

“副縣長這個位置更容易在權力矛盾中受到沖擊和‘誤傷。”古林認為，用如履薄冰來形容這種處境一點不為過。無論是縣委書記和縣長、縣長和副書記，還是縣長和常委，這幾對權力矛盾如果產生隔閡和分歧，副縣長就如同“風箱里的老鼠——兩頭受氣”。如果自身缺乏原則和經驗，缺乏較高的領導藝術，還容易被卷入權力爭斗的漩渦中，淪為犧牲品。

既要堅決服從直接領導，又要維護縣委班子和政府班子團結，還要完成自己的工作任務，副縣長要在這些微妙的關系中游刃有余進退自如，非常考驗其政治素養、處事藝術與從政能力。