我國自然壟斷產業的規制約束與改革取向

（南開大學， 天津 300071）

摘要：自然壟斷產業改革是我國國有企業改革的重要環節，由于自然壟斷產業經營的特殊性要求，其改革一直滯后。隨著我國經濟的發展和社會主義市場經濟制度的進一步完善，對自然壟斷產業的規制改革勢在必行。我國處在經濟轉型期的特殊國情使得我國的自然壟斷產業的規制有很多與外國不同的約束特性，這些不同的特點決定了我國自然壟斷產業規制改革的特殊性與復雜性。探索一條適合我國國情的自然壟斷產業的規制改革之路是我國當前規制改革的當務之急。

關鍵詞：自然壟斷產業；規制約束；規制改革

中圖分類號： F12文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2009）02-0049-04

收稿日期：2008-11-28

基金項目：國家社會科學基金重點項目（項目編號：07AJY017）、南開大學07年度文科創新基金項目（項目編號：NKC001）階段性成果。

作者簡介：馬云澤（1970－），男，山東德州人，南開大學經濟學系副教授，經濟學博士，主要研究方向為產業經濟學、規制經濟學。

一、對自然壟斷產業的認識

傳統經濟學理論認為，自然壟斷的基本特征大致包括以下兩個方面：一是規模經濟性；二是沉沒成本（sunk cost）。在單一產品情況下，規模經濟是自然壟斷的充分條件。

而現代經濟學則是從成本的弱增性（subadditivity）方面來定義自然壟斷的，即如果由一個企業生產整個行業產品的成本比兩個或兩個以上的企業分別生產該產品的成本總和更低，這個企業就是自然壟斷的。也就是說，即使在規模不經濟的領域，如果存在成本的弱增性，自然壟斷也會成立。

自然壟斷并不是一成不變的。在成本弱增性的概念下，單一企業的成本曲線的上升（或下降）和市場需求的變化會使產業最優結構發生變化，進而改變自然壟斷的邊界。壟斷企業根據邊際成本定價，由MC=MR決定的產量可能處于平均成本曲線下降階段也有可能處于上升階段。經濟學把產量處在下降階段的壟斷稱為“強自然壟斷”，把產量處于上升階段的壟斷稱為“弱自然壟斷”。強自然壟斷的本質是一種經濟性壟斷或者說競爭性壟斷，因為此時在位廠商憑借規模優勢就能獨占市場而無需行政干預，進入廠商因產量不及在位廠商而處于成本劣勢，競爭的結果只能是“可維持的壟斷均衡”。弱自然壟斷本質是一種行政壟斷，此時，壟斷企業處于規模報酬遞減階段，但由于市場需求有限，獨家經營能避免重復建設、減少社會成本，但在位廠商并不能阻止潛在廠商的進入，因為，新進入廠商只要產量比在位廠商少就能輕易地獲得成本優勢，所以必須依靠行政壁壘來阻止潛在進入。弱自然壟斷并不是市場競爭的結果，因此不是一種可維持的均衡，而是政府規制的結果。因此，自然壟斷產業由于需求及技術等因素的變化，其本身的技術經濟特征存在一個動態演變的過程，原有的自然壟斷產業可能由于技術和市場需求變遷而成為弱壟斷產業或競爭性產業。

在我國經濟轉型時期，人們通常將自然壟斷與行政壟斷相提并論，分不清行政壟斷與自然壟斷的區別，錯把行政壟斷的問題用處理自然壟斷的辦法來解決。因此區別自然壟斷與行政壟斷對于解決我國當前的企業壟斷問題是重要的。事實上，自然壟斷是市場經濟競爭的結果，而行政壟斷則是由于法令、規劃等造成的壟斷。在我國，很多本不屬于自然壟斷的產業由于原來實行計劃經濟體制也造成一家或少數幾家企業來經營，這些產業表面看起來和自然壟斷產業差不多，但實質上，它們并不是真正意義上的自然壟斷產業。

二、我國自然壟斷產業的規制約束

中國自然壟斷產業長期實行的是政府直接規制的體制，產業主管部門既是規制的制定者，又是規制執行的監督者與實際業務的經營者，規制的不同機制——規制立法、執法機構和被規制對象三位一體、政企同盟，行政性壟斷特征十分明顯。由于行政性壟斷是通過各級政府或行業部門實施的，產生了地區性壟斷、行業壟斷以及混合壟斷。雖然政府規制的初衷是為了限制壟斷，可是，最后的結果卻往往是以行政壟斷代替了市場壟斷。我國自然產業的反壟斷遇到了諸多的約束與困境。

（一）壟斷經營與生產效率的約束

自然壟斷產業由于其生產技術和市場需求量的特殊要求，往往需要獨家壟斷經營其生產成本才最低。如果不對這種壟斷進行規制，壟斷廠商為了實現企業利潤最大化會根據MC=MR決定的產量進行生產，這樣的產量水平就會低于社會的需求水平，社會福利達不到最優。但如果對其進行規制，引入競爭，市場需求的有限就會使每一個企業都達不到最優的生產規模，致使生產成本大幅增加，從而偏離生產效率。從生產效率來看，獨家生產成本最低，企業數量越多，生產成本就越高。例如，在現實生活中，每家每戶通常只有來自一個自來水公司的水管，對于自來水的消費者來說，自來水公司是個壟斷者，消費者只能購買這家公司的產品。由于不存在競爭，生產者就有可能操縱價格以侵犯消費者的利益。但是，要用競爭的方法來取消壟斷，社會將付出極高的代價，這意味著在同一個地區要有若干個足以能夠形成相互競爭的自來水公司，每個公司都要有自己的供水管道，每個用戶家中要有不同公司的供水管，以便讓消費者進行選擇。而這么多供水管道所完成的任務是一套供水管道就能完成的。

（二）公共定價與信息約束和道德約束

公共定價指的是，政府可以根據壟斷企業的邊際成本規定其產品的價格，只要這一規定能夠得到切實的執行，壟斷者為了實現利潤的最大化就不得不增加產量，使它達到產品組合效率所要求達到的水平，從而消除壟斷所造成的效率損失。

但準確的公共定價的前提是政府清楚地知道企業的邊際成本。如果壟斷企業的邊際成本能清楚地呈現出來，規定合理的價格就是一件輕而易舉的事。但在現實中，這些信息必須通過詳盡的調查才能取得。對壟斷企業來說，政府規定怎樣的價格對企業的利益影響巨大。如果能使政府將價格定得高于企業的邊際生產成本，企業的壟斷利潤就可以得到法律的保護。因此，當政府試圖了解企業成本情況時，企業會有意地夸大成本。在政府調查與企業反調查之間存在著信息不對稱。這樣政府所規定的價格就有可能高于實際的邊際成本。

規制機構工作人員的道德問題也是一個重要的約束。能否保證他們在調查過程中遵循公平、公正的原則，能否使他們在客觀地調查出了企業的邊際成本后做出符合社會福利最大化的決策，這里存在一個道德風險的問題。按照西方經濟學里的“經濟人”假設，每個人都有實現個人利益最大化的動機。那么在缺乏相應監管的情況下，當規制人員在做出決策時，很難避免他們的“尋租”行為。而被規制對象也會很樂意地主動尋租，因為他要付出的經濟租金只是他將要得到的經濟收益的一小部分。在這種情況下，規制失靈就不可避免了。我國現在的自然壟斷產業多是政府在經營，政府為了照顧壟斷企業也會在公共定價上有所保留，主動地將價格定在邊際成本以上。這時，公共定價就違背它消除壟斷的初衷，反而使得壟斷租金得以保留。在這方面典型的例子就是我國移動通信收費上的漫游費問題。盡管相關電信專家已經指出手機實現漫游幾乎是零成本，消費者取消漫游費的呼聲從未停止過，但2008年舉行的調整手機漫游費的價格聽證會的最終結果也只是稍微下調，離公共定價的要求相差甚遠。

（三）壟斷規制者自身的利益約束

在我國現階段，由于規制機構大多并不獨立，規制者也是壟斷利益所得者的現象尤為突出，壟斷的規制面臨來自規制者自身的利益約束。原因之一是政府部門既是規制的制定者，又是具體業務的實際經營者。規制機構本身便是經營行業的主管部門，政企不分的現象較為嚴重，這種政企合一的體制使經營企業產權不清，部門內企業與部門外企業在進入市場發展經營業務等方面發生矛盾時，作為主管部門的政府機構難以公正地做出規制決策。20世紀90年代中國聯通成立初期一直難以生存，直到1998年信息產業部取代原郵電部履行電信產業的管理職能時聯通才開始快速發展，這就是一個典型的例子。原因之二是政府規制缺乏社會監督。政府規制俘虜理論告訴我們，規制結果有利于受規制部門，雖然消費者利益集團由數以億計的個體組成，但政府規制對其造成的影響由無數個消費者分散承擔，對個人影響不大，消費者個體便存在一種“搭便車”現象，缺乏為本集團利益積極努力的動力。而我國各壟斷產業并無社會監督組織，在缺乏社會監督情況下，政府部門（規制機構）更容易侵害消費者利益，制定有利于生產部門的政策。

三、我國自然壟斷產業的規制改革取向

一般來說，政府對壟斷產業進行規制的目標主要有三個：生產效率，即促進企業采用合理的技術，降低成本，提高生產效率；配置效率，即將稀缺的資源配置到最需要的經濟部門中去；再分配效率，即為了保證社會收入的公平。從我國自然壟斷產業規制情況看，在過去政企不分的計劃體制下，優先發展生產，政府利益和企業利益是一致的，規制機構所考慮的社會福利是以企業利益為重的，這一點從過去電信產業所采取的收取高額電話初裝費政策就可以很清楚地看出來。隨著經濟發展水平的提高和自然壟斷產業的發展，再以企業利益為重而不考慮廣大消費者的利益，將有悖于我國發展經濟的最終目的。今后我國自然壟斷產業的改革應以廣大消費者的利益為重。

（一）保持規制機構的獨立性，割斷規制機構與被規制對象的利益聯系

我國現階段的規制機構由于本身仍與被規制對象有千絲萬縷的利益關系，導致政府規制失靈的現象不時發生。規制機構為了維護被規制對象的利益而出現了大量的侵害消費者利益的行為，對相關產業的改革也造成了極大的負面影響。保持規制機構的獨立性，建立一套使規制者以實現社會福利最大化的規范體系，實行政企分離的運營機制是必要的。實踐證明，長期政企不分的經營體制導致了效率低下，只有實行政企分離，企業才能形成作為市場主體所必需的經營機制，提高政府規制的效率。20世紀90年代以來，政企不分的體制有了較大改變。但國際經驗表明，有效的政企分離不僅要把政府職能從企業中剝離出去，而且要求政府職能的進一步分離，主要是政府作為自然壟斷產業規制者的政策制定權、調控權和作為這些產業中國有企業所有者代表享有的所有權三種職能的分離。成立獨立的規制機構并實現企業的商業化運營己經成為壟斷產業規制體制進一步改革的重要思路。

（二）關注規制失靈問題，克服改革過程中的隱性成本

在我國自然壟斷產業的規制改革過程中，由于被規制企業過大的經濟實力從而使其在與政府的討價還價中擁有更大的話語權，而且由于現階段的政企不分，自然壟斷產業里可能有政府人員的交叉任職，更會增強其與政府討價還價的能力。相反，消費者群體人數雖多，但過多過散造成彼此之間利益相關度不高，“搭便車”現象嚴重，使得對壟斷企業侵害消費者的行為缺乏應有的監督，造成消費者利益的損失，產生了大量的隱性改革成本。這種成本主要體現在自然壟斷產業對我國快速發展的國民經濟的制約作用上，以及改革方案的反復所帶來的多方面損失，這些成本也是由整個社會承擔的。

（三）消除信息不對稱，實施激勵性規制

激勵性規制是指“除了給予企業提高內部效率的激勵之外沒有其他對策”。由于現行的規制制度不能解決企業內部無效率的產生、規制關聯費用的增加、規制滯后使企業損失產生、規制部門的自由裁決權和尋租成本的產生，我國自然壟斷產業的行業特點和社會地位決定其實行壟斷經營，在短期內無法改變，所以，結合中國國情的激勵性規制是可以借鑒的。激勵性規制方法主要包括：特許投標制度、價格上限規制、標尺競爭的規制方法和社會契約制度。

四、結論

由于自然壟斷產業在國民經濟中處于重要的基礎地位，任何不適當的調整都會影響國民經濟體系的有效運行，即使在西方發達國家完善的市場經濟體系下，自然壟斷產業規制改革也是一個漸進的過程。因此，中國自然壟斷產業的規制改革不能簡單盲目套用西方發達國家改革的模式，要在深入分析中國特有制度的基礎上，根據轉型期我國規制改革的具體約束條件和特點，找準我國規制改革的突破口和取向，才能制定適合中國國情的規制措施，建立中國特色的規制制度，以保證自然壟斷產業的長效發展和國民經濟健康平衡地運行。

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責任編輯陸瑩

The Regulatory Restriction of Natural Monopoly Industryand the Orientation of Its Reform in China

MA Yun-ze

(Nankai UniversityTianjin300071)

Abstract: The reform of natural monopoly industry is an important part of the reform of state-owned enterprises in China, but because of its particularity, whose reform has lagged behind. As China's economic development and the further improvement of the socialist market economic system, the regulatory reform of the natural monopoly industries is imperative. There are many characteristics different from foreign countries in the regulation of China's natural monopoly industry because of Chinas particular situation, which have decided the particularity and the complexity of the regulatory reform of Chinas natural monopoly industries. Nowadays, according to Chinas national condition, to find a road of regulatory reform will be the most urgent task.

Key words: natural monopoly industries; regulatory restriction; regulatory reform