引領江蘇沿海地區加快發展的行動指南

范恒山

國家發改革委地區

經濟司司長

【編者按】

6月10日，國務院第68次常務會議審議并原則通過《江蘇沿海地區發展規劃》(以下簡稱《規劃》)，7月14日，國務院印發《國務院關于江蘇沿海地區發展規劃的批復》(國函[2009]83號)，8月中旬，國家發改委正式印發《規劃》，標志著江蘇沿海開發開放正式上升為國家戰略并付諸實施。國家發展改革委地區經濟司司長、著名經濟學家范恒山撰文就編制實施《規劃》的戰略意義、主要內容和基本特點等問題進行了權威解讀。

日前，國務院審議通過并正式批準實施國家發展改革委牽頭編制的《江蘇沿海地區發展規劃》(以下簡稱《規劃》)。這是在全國各族人民喜迎新中國成立60周年的重要歷史節點上，應對當前國際金融危機、保持經濟平穩較快增長、促進全國區域協調發展的一項重大舉措，是指導今后一段時期江蘇沿海地區加快發展的綱領性文件。

一、《規劃》的戰略意義

作為長三角地區的重要組成部分，江蘇沿海地區南部毗鄰我國最大的經濟中心上海，北部連接環渤海地區，東與東北亞隔海相望，西連新亞歐大陸橋和長江黃金水道，是隴海蘭新地區出海通道的戰略要沖，區位優勢獨特，土地后備資源豐富，戰略地位重要。黨中央、國務院高度重視江蘇沿海地區發展，胡錦濤總書記、溫家寶總理等領導同志多次對該地區發展作出重要指示。根據領導同志的指示精神，去年8月，我委會同國務院有關部門組成聯合調研組赴江蘇沿海地區進行實地調研，組織開展了《江蘇沿海地區發展規劃》的編制工作，今年6月，國務院審議并原則通過，7月正式批準實施，這標志著江蘇沿海開發開放上升為國家戰略。加快江蘇沿海地區發展，從小的角度看，涉及到江蘇的南北、工農和城鄉關系問題;從大的方面看，涉及到江蘇與環渤海、長三角以及沿新亞歐大陸橋地區的關系問題。從國家戰略層面來研究這一區域的重大戰略和政策措施，推動這一區域又好又快發展，具有重大戰略意義。

——有利于長三角地區產業優化升級和整體實力提升，進一步完善全國沿海生產力布局。加快江蘇沿海地區發展，既可以縮小江蘇南北差距，促進江蘇經濟社會全面協調可持續發展，培育我國東部重要的經濟增長極，可以有效拓展長三角地區新的發展空間，緩解土地資源緊張狀況，調整優化產業布局，進一步增強長三角地區整體實力和綜合競爭力。加快江蘇沿海地區發展，還有利于密切長三角與環渤海地區的經濟聯系，促進兩大區域在更高平臺上開展合作，生產要素在更大范圍內合理流動，改革發展在更深層次上對接融合，進一步完善全國沿海地區生產力布局，形成互動并進、共同發展的新局面。

——有利于實施國家區域發展總體戰略，服務帶動中西部地區加快發展。改革開放以來，我國逐步形成了“深入推進西部大開發、全面振興東北等老工業基地、大力促進中部地區崛起、積極支持東部地區率先發展”的區域發展總體戰略。加快江蘇沿海地區發展，既支持了東部地區率先發展，提升了東部地區整體發展水平，又可以增強隴海蘭新沿線地區的出海大通道功能，有利于深入實施西部大開發和促進中部崛起戰略，進一步加強東中西的經濟交流和良性互動，為中西部地區提升對外開放水平、承接國際資本轉移、參與國際分工合作創造更加有利的條件，推動區域協調發展，促進全國經濟社會又好又快發展。

——有利于強化我國與新亞歐大陸橋沿線及東北亞地區的合作，提升江蘇乃至全國整體對外開放水平。新亞歐大陸橋連接歐亞兩大經濟圈。加快江蘇沿海地區發展，加快建設新亞歐大陸橋東方橋頭堡，將進一步提升江蘇、廣大中西部地區乃至全國對外開放水平，有利于加強我國與歐洲、中亞、東北亞國家之間的溝通和聯系，推動在更高層次上參與國際競爭與合作。

——有利于應對國際金融危機影響，保持國民經濟企穩向好的勢頭。在中央一攬子計劃的政策拉動下，我國經濟運行出現積極變化。但經濟回升的態勢還不穩定、不鞏固、不平衡，必須堅定不移地繼續實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，全面貫徹落實好應對國際金融危機的一攬子計劃。貫徹落實好《江蘇沿海地區發展規劃》，符合中央促進經濟又好又快發展的政策要求，不僅有利于江蘇乃至全國的長遠發展，在應對當前國際金融危機、保持經濟平穩較快增長等方面也具有十分重要的意義。

二、《規劃》的基本特點

《規劃》立足推進江蘇沿海地區又好又快發展，以實施重點開發、推動科學發展作為統領全文的主要基點，對改革發展、經濟社會等各個方面進行了謀劃布局，立意高遠，內容豐富，重點突出，措施有力，具有十分鮮明的特點。

——立意高遠。《規劃》堅持以科學發展觀為指導，全面闡述了江蘇沿海地區獨特的區位優勢和較好的發展條件，在深入分析當前面臨的發展機遇和挑戰的基礎上，站在推動長江三角洲地區產業優化升級和整體實力提升、服務帶動中西部地區加快發展，促進全國區域協調發展的戰略高度，明確提出了江蘇沿海地區加快發展的指導思想、主要原則、戰略定位、發展目標和具體措施。《規劃》主題鮮明，立意高遠，高屋建瓴，具有很強的戰略指導性、現實針對性和實踐操作性，充分體現了國家的整體布局，是當前和今后一個時期指導江蘇沿海地區開發開放的綱領性文件，也是貫徹落實區域發展戰略中的一個重要里程碑。

——內容豐富。《規劃》包括序言和正文9章，總計約2.6萬字，對江蘇沿海地區的發展和改革等問題進行了系統闡述，思路清晰、目標明確、措施具體，體現了綜合性、探索性、時代性和可操作性的有機統一。所謂綜合性，就是《規劃》內容比較全面，涉及到發展改革、經濟社會、開放合作、生態建設、環境保護、體制創新、資金項目，等等;所謂探索性，就是《規劃》在許多方面體現了思路超前和開拓創新的理念，如提出探索設立國家東中西區域合作示范區，鼓勵在加強東中西合作等方面先行先試;所謂時代性，就是《規劃》充分把握當前形勢發展需要，所提出的思路和措施具有鮮明的時代特點，符合未來的發展方向和要求;所謂可操作性，就是《綱要》提出的目標切實可行、措施具體實在，能夠落實到工作層面，可以有效解決實際問題，能夠產生良好的效果，《規劃》一旦得到全面實施，必將給江蘇沿海地區發展帶來嶄新的局面。

——重點突出。江蘇沿海地區發展能夠得到黨中央、國務院領導同志的高度重視，從而納入到國家戰略層面，一個重要的原因就是江蘇沿海地區具有西連中西部地區的獨特區位優勢、海域灘涂豐富的資源優勢。《規劃》頗引人注目的一點，就是在深入分析區情的基礎上，提出把加快建設新亞歐大陸橋東方橋頭堡和促進海域灘涂資源的開發利用作為發展重點。一方面，明確要求加強以連云港港為核心的江蘇沿海港口群建設，重點推進連云港港30萬噸級深水航道等重大基礎設施建設，加快構建現代化的綜合交通運輸體系，進一步完善口岸綜合服務功能，不斷提升新亞歐大陸橋東方橋頭堡輻射帶動能力。另一方面，《規劃》以單獨的章節，闡述了海域灘涂資源開發利用的范圍、時序，明確了海域灘涂資源綜合開發利用方向，提出了促進海域灘涂資源綜合開發利用的政策措施。這一體例在其他的區域規劃中是很少見的，充分體現了江蘇沿海地區開發開放的一個重要特色。

——措施有力。保障措施是實施《規劃》的重要抓手，《規劃》從完善體制機制、加大政策支持、加強組織領導等方面，提出了實施《規劃》的保障措施。在體制保障方面，《規劃》提出深化行政管理體制改革，推進政府職能轉變，加快市場一體化進程，增強經濟社會發展活力;實施“引進來”與“走出去”相結合的對外開放戰略，積極承接國內外產業轉移，深化國內外區域合作，不斷提升開放型經濟發展水平。在政策保障方面，《規劃》提出了具體的支持政策，如支持江蘇沿海有條件的地區設立海關特殊監管區域，支持有條件的省級經濟開發區和高新技術開發區升格為國家級開發區，支持重大基礎設施項目建設，探索發展股權投資基金，設立政府創業投資引導基金，支持海域灘涂資源開發和低產鹽田用途調整，支持探索設立國家東中西區域合作示范區等。在組織保障方面，《規劃》從不同層面，對江蘇省人民政府、國家發展改革委等國務院有關部門提出了具體而明確的要求，合力推動《規劃》目標的順利實現。

三、《規劃》的主要內容

《規劃》在深入分析江蘇沿海地區發展條件、面臨的戰略機遇和挑戰的基礎上，審時度勢，著眼全局，提出了江蘇沿海地區發展的指導思想、戰略定位、發展目標、重點任務。

——指導思想。高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹科學發展觀，進一步解放思想、搶抓機遇、深化改革、擴大開放，充分發揮江蘇沿海地區區位獨特、土地后備資源豐富等比較優勢，把建設新亞歐大陸橋東方橋頭堡和促進海域灘涂資源合理開發利用作為發展重點，統籌城市與農村、陸地與海洋、經濟與社會發展，著力優化空間布局，推進區域一體化發展，著力轉變發展方式，建設資源節約型和環境友好型社會，著力保障和改善民生，加快構建社會主義和諧社會，著力加強區域合作，增強新亞歐大陸橋東方橋頭堡的輻射帶動作用，不斷提高綜合實力和競爭力，努力將江蘇沿海地區建設成為我國東部地區重要的經濟增長極，在區域協調發展和對外開放中發揮更大作用。

——戰略定位。立足沿海，依托長三角，服務中西部，面向東北亞，建設我國重要的綜合交通樞紐，沿海新型工業基地，重要的土地后備資源開發區，生態環境優美、人民生活富足的宜居區，成為我國東部地區重要的經濟增長極和輻射帶動能力強的新亞歐大陸橋東方橋頭堡。我國重要的綜合交通樞紐。以連云港港為核心，聯合南通港、鹽城港共同建設沿海港口群，進一步提高綜合服務功能，成為我國重要的綜合交通樞紐、隴海蘭新沿線地區最便捷的出海通道和對外開放窗口，逐步形成亞歐之間重要的國際交通樞紐。我國沿海新型的工業基地。依托深水港口資源和現有產業基礎，優先發展石化、造船等臨港產業，加快發展裝備制造、新材料、新醫藥等優勢產業，推進傳統產業全面升級，建設具有較強國際競爭力的新型工業基地。我國重要的土地后備資源開發區。立足海域灘涂資源豐富的獨特優勢，科學規劃土地資源，積極探索有效的開發方式，合理劃分農業、建設和生態用地空間，增強糧食安全保障能力，拓展長三角發展空間。生態環境優美、人民生活富足的宜居區。大力推進生態城鎮建設，進一步優化人居環境，形成人與自然和諧相處的良好局面;積極發展社會事業，不斷增強公共服務能力，提高城鄉居民生活水平和質量，打造成為經濟繁榮、社會和諧、生態良好的沿海宜居地區。

——發展目標。到2012年，人均地區生產總值超過40000元，產業發展基礎更加堅實，先進制造業比重持續上升，城鎮化率達到55%左右，人民生活水平和生活質量普遍提高，環境質量不斷改善，整體上實現全面建設小康社會目標。到2020年，人均地區生產總值達到或高于東部地區平均水平，產業結構進一步優化，服務業比重大幅上升，人民生活更加富足，享有相對均等的基本公共服務，覆蓋城鄉的社會保障體系基本建成，城鎮化率達到65%左右，到規劃末期或更長一些時間初步實現現代化。

——重點任務。根據資源環境承載能力，結合區域總體功能定位，進一步調整優化空間布局，適度擴大城鎮空間和農業生產空間，合理布局農村居住空間，保障生態空間，實現國土空間的集約利用和有效保護，形成“三極、一帶、多節點”的空間布局框架，提出了加快江蘇沿海地區發展五大領域重點任務。一是加快重大基礎設施建設。本著適度超前的原則，大力加強交通、水利和能源等重大基礎設施建設，重點建設以連云港港為核心的沿海港口群，進一步完善綜合交通運輸體系、水資源保障和防洪減災體系、高效清潔穩定的能源保障體系，不斷增強區域發展的支撐能力。二是構建現代產業體系。依托沿海三市現有產業基礎和比較優勢，建立區域產業分工體系，大力發展現代農業，加快建設國家重要的商品糧基地、農產品出口加工基地、農業觀光休閑基地;大力發展高技術含量、高附加值的臨港產業、優勢和新興產業，鼓勵發展可再生能源和清潔能源;積極發展現代物流、研發與設計、金融與商務等服務業，構建以現代農業為基礎、先進制造業為主體、生產性服務業為支撐的產業協調發展新格局。三是統籌城鄉發展。推進城鄉發展規劃、基礎設施、公共服務和就業社保一體化，促進公共資源在城鄉之間均衡配置，生產要素在城鄉之間自由流動，形成以工促農、以城帶鄉、城鄉互動的長效機制。提升城鎮發展水平，重點加快連云港、鹽城、南通三個中心城市發展，逐步建成經濟實力較強的特大城市，增強縣級市和縣城鎮綜合功能，培育壯大各類小城鎮。加強社會主義新農村建設，扎實推進農村改革和發展，促進農民持續增收、農村持續繁榮。以促進基本公共服務均等化為目標，切實加強教育文化、科技人才、醫療衛生、就業和社會保障等公共服務建設，優化公共產品配置，不斷提高公共服務和產品的供給能力。四是推進海域灘涂資源開發。發揮海域灘涂資源豐富的優勢，科學編制海域灘涂開發規劃，依法科學圍填海域灘涂，高效利用圍填形成的土地資源，統籌考慮農業生產、生態保護、產業開發和城鎮建設。五是加強生態建設與環境保護。實施最嚴格的環境保護政策，強化自然保護區建設和重要濕地、飲用水源地保護，加強區域生態環境的共同建設、共同保護和共同治理，強化工業污染、生活污染和面源污染治理，切實加強環境監管，嚴把環境準入門檻，有效治理和控制環境污染。大力發展循環經濟，大力推進節能、節水、節材和節地，加大資源回收利用，提高資源利用效率，建設資源節約型和環境友好型社會。

四、《規劃》的實施原則

結合當前江蘇沿海地區發展實際，在貫徹落實《規劃》中應注意把握以下幾個方面原則。

——因地制宜，錯位發展。江蘇沿海地區灘涂資源豐富，總面積占全國的1/4，每年仍以2萬多畝的速度淤漲。《規劃》提出到2020年規劃圍填270萬畝海域灘涂，按農業、生態、建設用地分別占圍填面積的60%、20%和20%安排，未來12年江蘇沿海地區將新增農業、生態、建設用地162萬畝、54萬畝和54萬畝，在全國耕地面積持續減少、建設用地日趨緊張的背景下，這是非常可貴的戰略資源。要充分發揮這一優勢，合理利用這一資源，因地制宜選擇差別化發展道路。從江蘇沿海地區內部看，連云港、鹽城、南通三市市情特點也不盡相同，連云港西連我國中西部地區，區位、港口優勢明顯，是江蘇沿海開發的龍頭，戰略定位高;鹽城灘涂和岸線資源豐富，可運作的地域廣泛，發展空間大;南通南接中國經濟中心上海，西連長江黃金水道，擁有江海雙重資源，區位條件好。貫徹落實好《規劃》，就要充分發揮各地比較優勢，結合現有產業發展基礎，逐步建立區域產業分工體系，加快推進產業優化升級，促進錯位發展，實現優勢互補。

——合理分工，一體化發展。要統籌推進區域重大基礎設施建設，形成分工合作、功能互補的綜合交通、防洪保安、能源保障等區域一體化基礎設施體系，充分發揮重大基礎設施的綜合效益和協同效應，盡量避免和減少重復建設與資源浪費，切實提高共建共享、互聯互通水平。要最大限度地減少行政區域間的政策差異，打破行政壟斷與地區封鎖，實現生產要素的自由流動和資源的優化配置，加快建立符合市場經濟要求、有利于一體化發展的體制機制。要切實加強產業布局、生態建設與環境保護等方面的聯合與協作，共同推動江蘇沿海地區形成兩性互動、互為支撐、一體化發展的新格局。

——互利共贏，合作發展。下一步的發展中，江蘇沿海三市之間既有競爭又有合作，但更重要的是合作。三市需要共同處理好競爭與合作的關系，促進互利共贏，讓《規劃》效應進一步顯現和放大。要建立健全區域發展合作機制，協商解決跨市域的重大問題，合力推進事關區域發展的重大建設項目，促進三市協同發展，共同打造我國東部地區重要的經濟增長極。同時，還要跳出行政區域的界限，以更廣的視角審視整個江蘇沿海地區的發展，切實加強與周邊地區、泛長三角地區、中西部地區乃至新亞歐大陸橋沿線國家及東北亞地區的交流與合作，創新區域合作機制，在合作共贏中謀求新的發展。

——后發先至，跨越發展。江蘇是我國東部發達地區，經濟總量大，整體實力強，發展水平高，但也存在區域發展不平衡的問題。《規劃》提出，把江蘇沿海地區建設成為我國東部重要的增長極，并就產業發展、生態建設和環境保護等方面內容作出了部署。要加快推進重大基礎設施建設，打通江蘇沿海地區的諸多發展瓶頸，切實加強生態建設和環境保護，堅定不移地走新型工業化道路，跨越“先污染、后治理”的粗放型發展階段，不斷提升江蘇沿海乃至蘇北地區的整體實力和綜合競爭力，改善江蘇南北經濟社會發展不平衡的狀況，促進區域協調發展。同時，《規劃》作為重大的區域發展政策，將進一步擴大江蘇沿海地區的對外影響，更好地吸引和擴大社會投資。我們注意到，江蘇省人民政府前不久在日本、韓國和國內舉辦的投資說明會，引起了企業界的強烈反響，簽訂了一大批投資項目，這都是《規劃》帶來的社會效應。但要讓《規劃》明確的諸多“利好”變為現實，還需要江蘇沿海三市將自身努力與國家政策支持相結合，行政推動和市場調節相結合，充分發揮地方比較優勢，因地制宜選擇發展路徑，努力加快地方經濟發展。

五、《規劃》的落實機制

藍圖已經繪就，關鍵在于落實。要充分認識貫徹實施《規劃》的長期性和艱巨性，全面分析各方面的有利條件，積極應對面臨的困難和挑戰，以更大的決心、更多的努力，加強領導，精心籌劃，周密部署，穩步推進。

——認真學習，準確把握《規劃》的精神實質。這是貫徹實施《規劃》的必要前提。要通過學習，深刻領會加快江蘇沿海地區發展對促進全國區域協調發展的戰略意義，進一步增強實施《規劃》的使命感和責任感;要通過學習，深刻領會《規劃》提出的指導思想、發展原則、功能定位、空間布局和發展目標，進一步明確江蘇沿海地區發展的總體思路和基本方向;要通過學習，深刻領會《規劃》確定的重點領域，進一步明確江蘇沿海地區在產業發展、基礎設施、社會建設、生態環境、開放合作等領域的具體要求。只有通過深入系統地研究和學習，切實把思想統一到《規劃》要求上來，才能真正把《規劃》貫徹好、實施好。

——結合實際，制定實施《規劃》的具體方案。這是貫徹實施《規劃》的基本要求。要針對發展中存在的瓶頸制約，大力推進現代交通運輸體系等基礎設施建設，不斷完善新亞歐大陸橋東方橋頭堡綜合功能，切實增強服務和帶動中西部地區發展的能力;要針對發展中面臨的突出問題，提出建立現代產業體系、完善產業布局、壯大經濟總量的具體措施，盡快建成我國沿海發展的新一極;要結合沿海三市的比較優勢和發展基礎，合理確定區域產業分工，推動錯位發展;要進一步加大對江蘇沿海地區的支持力度，推動資金、產業、人才加快向沿海三市集聚，縮小南北地區差距，促進全省區域協調發展;要大力推進海域灘涂資源的綜合開發利用，積極研究并制定建設資源節約型、環境友好型社會的具體措施，進一步增強可持續發展能力。

——加強領導，明確實施《規劃》的相關責任。這是貫徹實施《規劃》的重要保障。要明確實施《規劃》的責任體系，江蘇省人民政府是實施《規劃》的第一責任人，省相關部門和沿海三市要按照分工各司其責、認真細化并分解貫徹實施《規劃》的具體責任，確保政令暢通、協調有力。要建立健全考核機制和責任追究機制，對《規劃》確定的重點事項，要明確推進進度和責任主體，確保各項工作任務落到實處。要加強協調配合，整合各方面的力量，共同推進《規劃》的貫徹實施。

——及時跟蹤，加強實施《規劃》的監督評估。這是貫徹實施《規劃》的關鍵環節。要密切關注《規劃》的實施進程，切實加強對貫徹落實工作的督促檢查，針對實施過程中出現的新情況、新問題，及時組織力量進行研究，提出解決方案。要建立健全《規劃》實施的評估機制，適時開展對《規劃》實施情況的跟蹤分析和動態評估，重大問題要及時向國務院報告。

國家發展改革委作為《規劃》牽頭編制單位和國家宏觀調控部門，在加快江蘇沿海地區發展中負有重要責任。我們將結合自身職能，在已有工作的基礎上，加強對《規劃》實施情況的監督和評估，統籌協調相關政策，并及時幫助研究解決《規劃》實施中出現的問題，共同把《規劃》貫徹好、實施好，共同推動江蘇沿海地區又好又快發展。■

范恒山簡歷

著名經濟學家，經濟學博士，教授、博士生導師。

曾任國務院經濟體制改革辦公室綜合司司長、國家發展和改革委員會經濟體制綜合改革司司長。

現任國家促進中部地區崛起工作辦公室副主任，國家發展和改革委員會地區經濟司司長。

參與了國家一系列重大文件的起草，主持了一些重要發展改革規劃和專項方案的制定，主持了一些重大理論與政策課題的研究。