公私合作伙伴關系模式在我國大型體育場館市場化中的應用

張文亮　陳元欣　王　健

摘要：對PPP模式在體育場館市場化供給中的應用問題進行初步研究，分析了PPP模式在體育場館項目中應用的可行性與積極意義，認為體育場館的PPP模式運作具有消費需求彈性，兼具公益與盈利雙重屬性，收益主要來源于非本體收入等特點。并就悉尼奧運會體育場及我國國家體育場項目招標的成功經驗進行總結，歸納出該模式在體育場館中應用的注意事項，提出了合理選擇PPP模式的路徑、加快政府角色轉變、拓寬融資渠道、合理設計投資回報機制、推行相應激勵政策等建議。

關鍵詞：社會體育；體育場館；公私合作伙伴關系模式；市場化供給；中國

中圖分類號：G80-05文獻標識碼：A文章編號：1006-7116(2009)02-0041-05

Application of the public-private partnership mode in market orientated

operation of large sports venues in China

ZHANG Wen-liang，CHEN Yuan-xin，WANG Jian

（School of Physical Education，Huazhong Normal University，Wuhan 430079，China）

Abstract: The authors made a preliminary study of the application of the public-private partnership (PPP) mode in market orientated supply of sports venues, analyzed the feasibility and positive meaning of the application of the PPP mode in sports venue projects, and considered that the operation of sports venues under the PPP mode is provided with such characteristics as flexible needs for consumption, welfare and profit combined, and main income coming from non-noumenon incomes. By reviewing experiences in the success of biding invitation for Sydney Olympic Stadium and Sate Stadium in China, the authors summed up precautions to be taken for this mode to apply to the sports venue area, and put forward the following suggestions: rationally select the way to realize the PPP mode; speed up the transformation of the governments role; widen financing channels; rationally design the investment payback mechanism; implement corresponding policies for stimulation.

Key words: social sports；stadium；public-private partnership mode；market orientated supply；China

2008年奧運會和2010年亞運會在我國的舉辦以及全運會、城運會等大型體育賽事申辦制度的推行，引發了我國各地方政府對大型體育場館(以下簡稱體育場館)的龐大需求，而體育場館的興建動輒需要數億元的資金投入，令地方財政捉襟見肘。但地方政府對場館的需求是剛性的，部分城市為緩解場館供給不足，采取了市場化供給策略，以市場為導向，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，吸引民間資本參與。

以北京奧運會部分場館項目招標為標志，PPP(Public-Private-Partnership，公私合作伙伴關系)模式在我國體育場館市場化供給中得到了一定的應用。目前在我國有關體育場館PPP模式的研究中，多以其必要性、可行性分析為主，而實踐性研究不足。為此，本文對體育場館引入PPP模式的實踐性問題進行分析，以期引起體育界對體育場館PPP項目融資模式的更廣泛關注，進一步豐富該領域的理論研究。

1PPP模式在體育場館市場化供給中的意義

PPP是指政府和企業以及志愿者為了提供或改善公共設施或公共服務，通過確立明確的合同或契約而達成的合作伙伴關系。PPP本身是一個內在結構相對靈活的模式，沒有固定的結構，屬于一個不斷發展的概念，可通過各種不同的結構安排加以實施。

PPP模式有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指公共部門與私人為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系；而狹義的PPP可理解為一系列項目融資模式的總稱，與廣義的特許經營類融資模式完全相同[1]，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。

首先，PPP模式可引入民間資本，幫助地方政府建設體育場館，緩解地方財政壓力，減輕政府財政負擔。體育場館建設耗資巨大，通常要依靠省、市政府的財政撥款，才能保證場館的正常建設。但若將PPP模式應用于體育場館建設中，則不需要政府直接出資，而是由作為項目公司的私營機構負責籌集資金，減輕了政府的財政負擔。

其次，PPP模式在我國體育場館建設中的應用，利于引入國內外先進、成熟的管理技術及經驗，不僅可以縮短場館建設周期，提高場館的服務質量，還可豐富我國體育場館的市場化運作經驗，提高我國體育場館的管理水平。此外，市場競爭機制的引入，可激勵項目公司積極開發場館的營利性服務項目，提高體育場館的賽后運營效率，解決場館賽后閑置浪費等問題。

最后，體育場館在采用PPP模式運作時，公私雙方可利用各自的經驗基礎及能力優勢，合理分擔并有效抵制體育場館建設及運營中的潛在風險。在原有政府包攬體育場館建設及服務的情況下，風險完全由政府承擔，且缺乏對項目風險應有的重視。但采用PPP模式運作后，政府和私營機構共擔風險，且在項目談判階段，公私雙方需通過項目評估，并根據各方優勢對項目中的潛在風險進行明確界定及合理分配，因此，該模式的應用能有效規避項目運營中存在的諸多風險，實現體育場館的最佳經濟效益。

2PPP模式在體育場館市場化中應用的可行性及特點

2.1應用的可行性

1)市場發展潛力巨大。

體育產業作為21世紀的朝陽產業，具有較大的盈利空間，而體育場館作為發展體育產業的基礎和載體，亦具有較大的市場潛力。投資者可借助PPP模式參與體育場館的投資和運營，并在未來分享體育產業飛速發展帶來的巨大商機。國家體育總局在相關會議上曾多次提出依托場館設施發展體育產業的要求，因此，體育場館作為體育產業發展的載體，在未來亦具有廣闊的發展前景，可為投資者帶來豐厚的投資回報，為民間資本投資利用PPP模式參與體育場館供給提供了現實可能。

2)具有準公共產品特點。

從經營特點來看，我國體育場館主要是為了提供公共服務，滿足公眾需求，具有明顯的社會效益。雖然其經營目的并不是為了贏利，但個人或組織均可通過購買或贈與的方式得到對該產品的使用權，且輕而易舉地就可將“搭便車者”排除在消費范圍之外，可見體育場館具有一定的排他性。其次，從場館設施的消費特點來看，其消費又具有明顯的非競爭性，即在沒有達到“擁擠”點之前，每個消費者對場館的消費并不會影響其他消費者。因此，體育場館兼具排他性和非競爭性的特點，屬于準公共產品范疇，可在其供給中引入市場化供給模式。

從體育場館的經營內容來看，其提供的大多數服務產品帶有一定的商業屬性，屬于私人物品或俱樂部產品范疇。如場館冠名權、場地租賃、場內特許經營服務、豪華包廂或VIP坐席等，這些服務都以提高經濟效益或盈利為目的，均可通過PPP模式引入民間資本、交由民間機構經營管理。

3)具有一定的盈利空間。

我國體育場館利用PPP模式運作的盈利渠道主要有3種，即場館服務收益、土地開發收益和政府財政補貼。其中，場館服務收益是指與場館自身經營有關的場館冠名權、賽事門票銷售、場地租賃費用收益等；土地開發收益是指體育場館設施的建設在完善城市功能、提升城市形象的同時，帶動場館周邊土地增值，創造了土地級差收益，為項目公司帶來一定的經濟收入；政府財政補貼收益是指政府部門根據“庇古稅”理論，對生產具有正外部性產品的服務部門提供財政補貼，以激勵并增加其對社會有益產品的供給。雖然政府財政補貼金額有限，但也是項目公司經濟收益的一部分。

4)相關政策的出臺。

為了拓寬體育場館建設資金的融資渠道，吸引多元化資金投入場館的建設及運營，我國在《2001~2010年體育改革和發展綱要》中明確提出“要加快建設和依法保護體育設施，國家鼓勵社會及個人集資興建體育設施，并在土地使用、資金貸款等方面給予優惠等政策”；《體育產業“十一五”規劃》也明確提出“鼓勵和支持各類體育場館開展經營管理方式的創新，不斷完善目標管理責任制，積極推進所有權和經營權分離，扶持體育場館運營專業機構，實行委托經營管理，提高體育場館經營管理水平。”以上規章制度的提出，為在體育場館建設及其運營中引入市場機制提供了政策保障，為PPP模式在體育場館領域的應用提供了政策依據。

2.2與其他服務領域中應用的差異

1)消費需求富有彈性且穩定性較低。

我國自1984年在深圳沙角電廠B廠引入第一個BOT融資模式以來，以PPP為主的融資模式在國內得到了廣泛的發展和應用，如廣深高速公路、廣西來賓電廠等。但該模式一般被用于電力、水利、交通等服務設施的建設及運營，為公眾提供必須的生活消費品。與其他公共服務領域所提供的消費品相比，體育場館等體育服務產品還屬于一種發展及享受型消費物品，消費需求有一定彈性。由此可見，雖然我國體育產業具有廣闊的發展前景，但是其消費特點決定了體育場館項目的消費穩定性要明顯低于其他公共基礎設施項目。

2)體育場館兼具公益性和營利性。

我國體育場館是以公益性為主，兼具營利性的雙重屬性公共服務基礎設施。其公益性主要體現在滿足運動競賽、大眾休閑娛樂及實現全民健身計劃等方面；其營利性主要表現在體育場館的營業支出、營業收入、凈利潤等方面。在體育場館服務的供給中，忽略任何一個方面都會削弱場館的功能，造成社會價值的損失。因此，體育場館PPP模式運作的整個過程，都應體現出體育場館的雙重效益，即應本著以經營為手段、以實現我國體育場館的公益性為目的的原則，對體育場館進行經營管理，以實現其更高層次的社會效益。而其他采用PPP模式的公共服務項目，雖然也帶有一定的公益性質，但以盈利為目的的居多。

3)體育場館收益主要來源于非本體收入。

由于體育場館占地面積較大，無論是分散式布局還是集中式布局，都難以在城市中心找到適宜的建設用地。因此，我國目前籌建或在建的體育場館多位于城市郊區，場館選址的偏遠不利于吸引消費人群[2]，加之目前我國體育場館營利性較差，民間機構要獲取投資回報，單純依賴于對體育場館自身的經營是遠遠不夠的，因此在體育場館PPP模式融資過程中，政府為吸引民間資本投入，往往會分配較大面積的商業用地供項目公司進行商業運作，以提高項目投資者的投資回報率，該部分非本體經營收入，也是項目公司獲取投資回報的主要來源。而在其他公共服務領域的PPP融資模式中，投資者主要是通過對公共服務設施自身的經營來獲得投資回報的。

3PPP模式在體育場館市場化供給中的應用實例

3.1 悉尼奧運體育場和國家體育場的成功經驗

1)兩國政府部門為保證民間資本的投資回報，在體育場館建設用地上，均批給了較大面積的商業用地供項目公司進行商業運作，對民間資本參與體育場館PPP模式運作產生了較大的吸引力。

2)民間機構借助PPP模式參與悉尼奧運會體育場及我國國家體育場建設時，均組建了企業聯合體(如悉尼的“2000年澳大利亞體育場公司”和我國的“中信集團聯合體”)，而此類聯合體具有經濟實力雄厚、技術經驗豐富、競爭能力強等多種優勢，能有效抵制體育場館建設及運營過程中的諸多風險。

3)市場化運作模式在兩國奧運會體育場項目中得到了充分的應用，開發了體育場館的可贏利性服務項目，并創造了一定的經濟收益。如悉尼奧運會體育場VIP會員坐席的票券發售，不僅能為場館建設融得部分資金，還能吸引固定觀眾參與體育賽事、體育表演活動的消費，為場館后期運營提供一定的經濟收入。

4)充足的合約是保障兩國奧運會主會場成功利用PPP模式進行建造及運營的關鍵。公私雙方以及私營企業相互之間通過簽訂合同結成穩定的契約關系，并明確規定了各自的權利與義務以及應提供的服務類型與標準，明確的分工不僅提高了兩國奧運主會場建造及運營的運作績效，且在項目運作過程中如出現違規現象時，政府部門亦可根據相關合同規定追究違約方的責任，確保體育場館項目的順利運營。

3.2需注意的問題

1)避免合約沖突。

體育場館PPP項目融資模式具有較高的風險性和復雜性，項目中參與方眾多，私營機構與政府部門以及各私營機構相互之間的合同關系復雜，但其中最為重要的是私營機構與政府之間的合同關系——特許權協議。私營機構在與政府簽訂特許權協議，獲取特許經營權后，還要同商業銀行等金融機構、工程承包商等簽訂一系列合同，以保障項目的正常運作。但應注意的是，特許經營協議是PPP合同體系的核心，是PPP項目中訂立其他后續合同的基礎，其他合同的訂立都不能與特許權協議的原則和規定相沖突，否則后續協議無效。

2)避免場館的壟斷經營。

私營機構之所以選擇體育場館進行投資建設，很大程度上是看中了體育場館在某區域內所具有的壟斷特性。在這種情況下，私營機構一旦擁有了體育場館的所有權或經營權，就形成了壟斷經營。雖然政府部門在私營機構運營期間，可對其經營價格進行監控，但在市場經濟條件下，對價格水平的監管絕非易事。這就要求地方行政部門兼顧私營投資企業的合理收益與使用者的經濟承受能力，避免投資者肆意提高價格，在實現私營部門經濟收益的同時，避免場館服務市場壟斷現象的發生。同時，應注意在特許合同中約定對于私營機構壟斷經營或違反特許合同約定的法律責任，以通過合約的形式加強對私營機構的監管。

3)妥善安置失業人員。

我國體育場館在采用PPP融資模式提高運營效率的同時，必然會產生一些失業人員。如體育場館采用TOT模式，將場館的產權及經營權利移交給私營部門，必將導致場館原有員工的失業。此時，政府部門應多渠道、妥善處理失業人員的再就業問題。一般可以采用兩種方式，一是與私營部門協商，要求私營企業優先雇傭場館原有員工；二是政府部門可從轉讓體育場館經營權的收益中，設立專項基金，用于解決原有員工再就業等問題。

4)兼顧場館的經濟效益和社會效益。

體育場館的PPP模式在于通過市場競爭機制，引入民間資本參與場館的運營管理，為社會提供更優質的場館服務。但在體育場館利用PPP模式進行市場化供給，追求經濟效益的同時，亦應注意其社會效益的發揮。而民間機構參與場館的投資運營，為了盈利必然會采取各種途徑降低場館的運營成本，提高場館的服務價格，甚至會限制場館的公益性使用及社會效益的發揮。因此，在體育場館PPP模式運作過程中，政府部門應注意加強對場館后期運營的價格管制和相應的社會性規制，以確保場館在經濟效益和社會效益方面的雙豐收。

5)防范場館的過度經營。

私營部門在體育場館的特許經營期內，為早日收回投資成本、創造經濟利潤，勢必會過度使用場館及相關設備，而忽略了必要的維護保養，因此加快了體育場館的折舊速度，造成特許經營期滿移交時部分基礎設施的損壞，甚至會影響場館回收后的正常運營。因此，政府部門在私營機構對體育場館的后期運營管理中，應進行適當的維護監督工作，制止濫用行為發生，并在特許期滿項目移交時，對項目進行系統的資產評估，收繳體育場館基礎設施的預期維護費用。

4建議

1)合理選擇PPP模式的實現路徑。

PPP模式的實現路徑是多樣的，根據目前我國國情，PPP模式在我國體育場館市場化供給中的實現途徑主要有4種，分別是PPP模式(狹義)、BOT模式、TOT模式和DBFO模式。PPP模式(狹義)是PPP項目融資模式中最典型的一種融資方式，即政府與民間機構合作，共同提供場館的建設資金。主要是指對于那些初始投資量較大的場館，由政府通過控股或入股的方式參與建設[3]。BOT模式是特許經營類融資模式的一種，其全稱為Build-Operate-Transfer(建設-運營-移交)。它是指私營機構在獲得政府部門授予的特許權后，投資、建設基礎服務設施，并通過向用戶收費獲取投資回報。TOT模式是英文Transfer-Operate-Transfer(移交-經營-移交的縮寫)，是指公共部門將已建基礎設施項目一定期限的經營權(或產權與經營權)，有償轉讓給私營部門，由后者進行經營管理。私營部門在特許期限內，通過對項目的經營收回全部投資并創造合理的收益，且在合約期滿后，須將基礎設施及相關權利交還給公共部門的一種融資方式。DBFO模式的全稱是Design-Build-Finance-Operate(設計-建造-投資-經營)，它是指私營機構獲取特許權利后，設計并建造基礎設施，同時擁有該設施的所有權。公共部門根據合同約定或該服務設施的運作績效，向私人部門支付一定租賃費用或績效費用，同時提供與該設施相關的核心服務，而私人部門只提供該設施的輔助性服務。與BOT等融資模式相比，實質上DBFO模式并沒有真正融得資金，而最終還是由政府支付項目的建設、運營和維護費用，相當于政府購買服務，只不過政府通過這種方式將支付的時間大大延長了，通常為20年左右[4]。值得注意的是，上述各種PPP模式的實現路徑各有利弊，各地體育場館在利用某一模式進行市場化融資或運營時，須根據自身規模、市場需求、供給服務等特點選擇適宜的實現路徑，以達到預期的效果。

2)完善與PPP模式相配套的法規體系。

雖然我國已具備一些適用于PPP模式的法律法規，如《中華人民共和國招標投標法》等，但現有法規在PPP模式運作具體問題的規制上還是存在一定欠缺[5]。在完善我國PPP項目融資法規體系的過程中，首先要提高PPP項目融資的法律權威性；其次要搭建起以國家“基本法”為主，以地方政府配套的法律文件為輔的項目融資法律框架；最后，我國PPP項目融資法律的制定要以世貿組織的原則和我國入世的承諾為依據，遵循國際慣例，減少與國際法律間的沖突。

3)加快政府角色轉變。

為進一步明確PPP模式運作中的政府角色定位，提高PPP模式運作績效，政府部門應做好兩方面的角色轉變。首先，在監督方面，政府部門首先要監督場館的工程質量，保證民營機構為公眾提供高標準、高質量的體育基礎設施；其次，在場館后期運營過程中，政府部門還要監管項目公司供給服務產品的價格及質量，具體包括規制價格調整周期、制定價格上限(或下限)等，以規避體育場館服務的壟斷性經營。在公私雙方合作方面，政府部門應通過明確的權責劃分，建立風險共擔、利益共享的公私合作模式，摒棄以往的主導地位，樹立合作者形象。

4)拓寬融資渠道。

目前我國體育場館PPP項目融資渠道主要是以依靠政府財政撥款、以無追索權或有限追索權等方式向商業銀行獲取貸款為主，融資渠道窄、融資成本高的問題對于PPP項目融資是極為不利的。

政府在體育場館項目招標中，應鼓勵民營企業構建企業聯合體(如作為“鳥巢”體育場民營合作伙伴的中信聯合體)，擴大民營機構規模，吸引社會法人、基金、自然人等參股，以籌措企業所需的項目資金；支持具備條件的民營企業發行企業債券進行項目直接融資；放寬基金投資政策，允許保險基金、社保基金、住房基金等投資基礎設施PPP項目。此外，為緩解民營機構的經濟壓力等問題，政府部門可推出符合有關法律、法規要求的扶持政策，如貼息貸款、稅收優惠、財政補貼政策等。

5)設計投資回報機制。

民間資本選擇項目投資，看重的是某項目的盈利能力，因此，體育場館在利用PPP模式吸引民間資本投資時，場館項目必須具備一定的盈利空間，否則難以吸引民間資本投入。政府部門在場館建設用地方面，可通過配套一定的商業基礎設施拓寬項目投資者的投資回報渠道，還可通過將場館設施與其周邊規劃的較大面積的土地相捆綁，進行共同開發，以提高體育場館項目的投資吸引力。如在北京奧運會體育場館項目法人招標中，國家體育館盈利能力較差，但通過與盈利能力強的奧運村項目相捆綁，極大地提高了國家體育館項目的投資吸引力，并成功吸引到5家國際聯合體參與競標。

6)推行激勵政策。

在體育場館的PPP模式運作過程中，為實現更好的運作績效，政府部門可以本著為項目公司實現項目整體利益最大化而犧牲部分局部利益的原則，對項目公司提供適當的補償或獎勵，以采取相應的激勵方式提高其項目運作的積極性。具體激勵方式包括精神激勵和物質激勵兩種。

從精神激勵方面來說，私營企業參與體育場館PPP運作的一個重要動機就是提高企業自身的聲譽、證明自身實力，以獲得更多的消費親和力及商業機會，因此政府部門可將項目公司在項目運營中的積極表現及成績及時公之于眾，通過滿足項目公司的精神需求，提高其項目運作積極性；而在物質激勵方面，政府部門可根據項目公司的經營業績，給予一定的物質、經濟補償或獎勵，以保證項目公司在體育場館中的正常運營或再創佳績。

參考文獻：

[1] 王灝. PPP的定義和分類研究[J]. 都市快軌交通，2004，5(17)：23-27.

[2] 陳元欣. 綜合性大型體育賽事場館設施供給研究[D]. 武漢：華中師范大學，2008：84.

[3] 劉志. 奧運場館項目法人招標：社會公益設施項目政府投融資的新模式[EB/OL]. http://www.bjdcyj.gov.cn

/swyjs/dykw/cx/wqsh/wtdy_2004/shjj_2004_8/t20040901_113287.htm.

[4] 印成玲. 城市基礎設施投融資模式比較研究[J]. 四川教育學院學報，2007，23(9)：53-56.

[5] 吳瓊. PPP項目融資模式在我國的應用初探[D]. 大連：東北財經大學，2005：31.

[編輯：李壽榮]