大部制改革過程中構建基層服務型政府的基本路徑

萬斯佳 王瑩瑩

一、大部門制度和基層服務型政府的涵義

大部門制度，簡稱“大部制”。大部制是西方國家普遍采用的一種政府組織體制，是將政府職能按照職能相關性劃分為若干大類，設立相應部門進行管理的政府組建模式，表現(xiàn)為部門數(shù)量少，各部門管理內容多，部門職能系統(tǒng)性和綜合性較強，部門之間職能邊界明晰。黨的十六大提出的對“大部制改革的探索”，將重點放在“改革”。因此，本文討論的“大部制”是指動態(tài)的“大部制”，是推進政府事務綜合管理與協(xié)調的政府組織體制改革的過程。

服務型政府，或公共服務型政府，就是在民主政治的框架下。通過法定程序，按照公民意志組建起來，以為公民服務為宗旨，實現(xiàn)服務職能，承擔服務責任的政府。基層地方政府是處于層級結構最底層的地方政府，在其轄域范圍內不再存在更低級的地方政府；直接面向地方居民，承擔地方事務治理職責。本文中的基層服務型政府是指具有服務型政府性質的基層地方政府。

二、構建基層服務型政府的一般路徑

我國對于城市區(qū)一級的服務型政府的建設基本基于市或省一級政府關于服務型政府建設的規(guī)劃進行，并進行局部的因地制宜的改進。綜合近年對地方服務型政府的理論和個案研究，當前我國基層服務型政府的基本構建路徑主要包括以下三個方面：

第一，加強公務員隊伍的建設。首先是行政人員服務理念的建立和鞏固。通過對公務員進行服務型政府的宣傳和講解，公務員的定期培訓等方式，使公務員認知政府和公務員在社會中的角色和作用，明確政府是為社會公眾提供公共服務、維護社會公共利益的主體，完成政府職能的公務員是切實為公眾提供社會服務的“公仆”。其次，在轉變觀念的基礎上，改善服務態(tài)度，提高行政素養(yǎng)。通過對業(yè)務知識和業(yè)務技能的定時培訓、考核和提高，做到依法行政，提供及時、高效、高質的公共服務。

第二，切實轉變政府職能。“深化機構改革，轉變政府職能”是服務型政府建設工作的核心。針對政府管理效率低下，權責混雜的狀況，主要通過改革行政審批制度、放權并保證公共服務的提供，以及創(chuàng)新和優(yōu)化行政程序等手段實現(xiàn)職能轉變。

第三，建立監(jiān)督機制，落實改革工作。通過加強立法工作，完善相關配套文件的制定，使規(guī)范工作形成一個系統(tǒng)，對行政工作的各個環(huán)節(jié)進行規(guī)范；同時實行陽光政務，通過網絡等形式將行政過程公開化，提高政府與媒體、大眾的溝通，建立起廣泛的外部監(jiān)督；再者，完善問責機制，進行績效評估，建立起內部監(jiān)督自查制度。

三、大部制對建設基層服務型政府的啟示

我國已經提出在中央政府層面進行大部制改革的探索，這必將影響到日后基層服務型政府組織體制的建構。關于大部制的改革探索是基層服務型政府在建設和完善過程當中的必要階段。因為，組織體制制約著組織職能的發(fā)揮，服務型政府的改革在基本完成了政府職能的轉變、行政方式的改革之后，急需建立起一個與之相適應。有利于其功效發(fā)揮的組織體制，而在實踐中，已經存在著政府組織體制與政府職能不匹配的狀況。即，政府職能完成了服務型政府的轉型，而政府組織體制還停留在管制型政府的設置狀態(tài)。基層服務型政府，作為具體處理市民行政事務的主體，對其快速建立起有利于政府服務職能實現(xiàn)的組織體制提出了更為迫切的需求。所以，組織體制的改革，是現(xiàn)階段基層服務型政府建設過程中急需完成的工作，是服務型政府發(fā)展到現(xiàn)在必然的發(fā)展趨勢。而大部制正是我國的改革者在眾多的組織體制當中探究到的，適合當前我國發(fā)展的一種組織體制形式，是基層服務型政府可以探索的方向。

四、大部制改革過程中基層服務型政府構建路徑

第一，基層政府應繼續(xù)完成政府職能轉變，推進服務型政府的建設。服務型政府的建設正進行到關鍵時刻，就區(qū)一級的基層政府而言，還普遍存在著政務服務中心未落實、行政流程欠科學合理、行政職能需進一步整理等問題。基層政府應當繼續(xù)服務型政府的建設路徑，完善各項工作，實現(xiàn)服務型政府的最終建立。主要工作包括以下三個方面：一是強化行政人員服務理念，防止服務型政府改革成為政績工程。二是加強立法，規(guī)范政府工作；優(yōu)化流程，確保程序科學化、合理化、人性化。依法行政是服務型政府的基本要求，在嚴格遵守各項行政法律、法規(guī)的前提下，應當根據(jù)地區(qū)實際情況，在職權范圍內出臺相關政策、文件、辦法等，對行政工作的各個方面進行規(guī)范，使行政工作有完全的合法性和規(guī)范性，做到有章可循，有法可依；同時，進一步優(yōu)化行政流程，通過流程再造等方式，探索更加合理、科學和便民的工作方式，特別注意在政府工作中體現(xiàn)人文關懷。三是完善監(jiān)督機制，保證各項工作的落實。

第二，啟動以大部制為改革方向的政府組織體制探索，進步建立適合政府職能的政府組織體制。首先應當明確的是，政府組織體制的改革是一個漫長的漸進的過程，需要保證改革的穩(wěn)定進行，保證服務型政府改革現(xiàn)有成果的不被破壞。其次，進行政府職能的清理和整合。這是在確定以大部制為基層服務型政府發(fā)展方向之后進行的首要工作。一方面，整理出管理和服務的兩大職能分類；另一方面，根據(jù)處理社會事務的性質進行政府工作的劃分，比如交通類、農業(yè)類等等。在完成職能清理的同時，將現(xiàn)行政府組織體制中屬于同一職能范圍的部門進行劃分，明確政府各單位組織在職能上的分布狀況，為進一步的政府體制重構奠定基礎。再次，謹慎進行部門合并，保持與上級機關的同步轉軌。

服務型政府建設工作的重點應當逐漸轉移到建立有利于政府服務職能發(fā)揮的政府組織體制上來。大部制，只是改革者于眾多政府組織體制之中選取的比較適合我國發(fā)展狀況的體制類型，目前正處于對其的探索當中。在此過程中，不排除某些領域適合大部門體制，而某些領域不適合進行部門整合的現(xiàn)象；也不排除在探索過程中創(chuàng)新地建立起更加適合我國或我國某個區(qū)域發(fā)展的政府組織體制。只有以科學的方法、創(chuàng)新的思維建立起的有助于我國社會經濟穩(wěn)步、有序發(fā)展的政府組織體制和政府形式，才是我們應當采用的成果和發(fā)展的方向。

(萬斯佳，四川自貢人。四川大學公共管理學院行政管理專業(yè)碩士研究生。研究方向：公共政策。王瑩瑩，陜西成陽人，四川大學公共管理學院行政管理專業(yè)碩士研究生。研究方向：公共部門人力資源管理)