公共政策的有效執(zhí)行

劉 俠 胡桃子 么英瑩

一、問題的提出

傳統(tǒng)的政策執(zhí)行導(dǎo)致的政策偏差在于政策執(zhí)行的單向而非互動性、單一而非系統(tǒng)性、一維而非關(guān)聯(lián)性、強制而非適應(yīng)性，政策執(zhí)行中的弊端很難消除。那么就公共政策的執(zhí)行而言，擺在我們面前的問題是怎樣脫離傳統(tǒng)的研究視角，并依賴于研究視角的轉(zhuǎn)換和研究方法的創(chuàng)新帶來更有效的政策執(zhí)行。這為政策網(wǎng)絡(luò)分析視角留下了很大的研究空間。基于對上述政策執(zhí)行困境的思考，本文試圖引入政策網(wǎng)絡(luò)這一視角，并在此理論的啟示下探尋政策有效執(zhí)行的對策。

二、政策網(wǎng)絡(luò)理論與公共政策執(zhí)行：關(guān)系與向度

(一)政策執(zhí)行研究的簡單回顧

要從政策網(wǎng)絡(luò)視角研究政策執(zhí)行問題，有必要對以往關(guān)于政策執(zhí)行的研究作一個簡要的回顧。自普雷斯曼和韋爾達夫斯基的《執(zhí)行》一書面世以來(1973年)，西。方掀起了一場聲勢浩大的政策執(zhí)行研究熱潮。對執(zhí)行問題研究的發(fā)展經(jīng)歷了三個階段。

一是自上而下的研究視角，關(guān)注的焦點是政策的制定者，認為執(zhí)行中起關(guān)鍵作用的是權(quán)威性的指揮鏈條。二是自下而上的研究視角，關(guān)注的焦點是基層執(zhí)行者，認為執(zhí)行者的承諾和技巧是影響執(zhí)行的關(guān)鍵因素。三是綜合研究視角，試圖綜合前兩個階段，主張建立動態(tài)的執(zhí)行圖景，運用混合的方法建立一個整合模式來研究復(fù)雜的多層次和多變量的執(zhí)行問題。

(二)政策網(wǎng)絡(luò)理論與公共政策執(zhí)行：關(guān)殺與向度

隨著“公民社會”的出現(xiàn)，許多公共政策都是在公共組織與社會其他組織共同影響下形成并執(zhí)行的。以上模式都將政策執(zhí)行視為政府部門單方面的責(zé)任，而忽視社會利益團體和其他非政府組織在政策執(zhí)行過程中的參與功用，而政策網(wǎng)絡(luò)理論的出現(xiàn)為研究政策執(zhí)行問題提供了新的視角。

第一，政策網(wǎng)絡(luò)理論為政策執(zhí)行開辟了一條新的研究途徑。在政策網(wǎng)絡(luò)中，各個參與者必須就政策內(nèi)容進行交涉，普遍遵循妥協(xié)和談判的行為邏輯，是因為各參與者擁有各自的政策需求與資源，使政策在規(guī)劃與形成階段必須負擔(dān)較高的成本，包括協(xié)議、資源交換與行政成本。當決策權(quán)力與行政結(jié)構(gòu)相互依賴時，并且政策資源是高度分散時，行政部門必須通過與社會團體建立政策網(wǎng)絡(luò)形式的互動關(guān)系，以得到公民社會的協(xié)助與合作，以利于政策順利推動，并降低政策監(jiān)測與控制成本，從而避免政策失靈。

第二，政策網(wǎng)絡(luò)理論揭示了政策執(zhí)行的本質(zhì)。按照學(xué)者博雷爾的觀點，西方政策網(wǎng)絡(luò)理論可以歸納為兩個理論流派：利益協(xié)調(diào)學(xué)派和治理學(xué)派。利益學(xué)派基于理性選擇理論認為，政策網(wǎng)絡(luò)的重要特征在于其利益導(dǎo)向的本質(zhì)。政策網(wǎng)絡(luò)的參與者之所以加入網(wǎng)絡(luò)，就是為了實現(xiàn)自己的利益。對政策過程中利益多元與利益聯(lián)盟兩者并存的這種意識覺醒和知識發(fā)現(xiàn)，是政策網(wǎng)絡(luò)研究途徑對政策過程研究的重要貢獻。政策執(zhí)行本質(zhì)上是政策相關(guān)方之間基于利益得失的考慮而進行的一種利益博弈過程。

治理學(xué)派則認為政策網(wǎng)絡(luò)是在市場、科層外的第三種治理范式。政策網(wǎng)絡(luò)分析能夠較好地反映國家與社會關(guān)系的變化以及這種新背景下政策過程(即治理過程1的特征。當代社會的治理過程或公共政策過程是包含政府、私人組織、第三部門、公民等正式與非正式主體的政策網(wǎng)絡(luò)。而政策過程本質(zhì)就是各種政策主體通過非正式互動，交換信息、資源，協(xié)調(diào)目標、策略和價值，以期解決公共問題的相互影響、相互作用的動態(tài)過程。

三、政策網(wǎng)絡(luò)視角下公共政策有效執(zhí)行的對策分析

(一)擴大政策執(zhí)行主體：由單中心格局轉(zhuǎn)向多中心治理格局

傳統(tǒng)政策執(zhí)行模式中，政府是政策執(zhí)行的主導(dǎo)者，擔(dān)負著所有公共政策重任。這種模式在特定時期發(fā)揮了重要作用，取得了一定成效。但是隨著社會公共問題日益增多且漸趨復(fù)雜化，公民意識的覺醒，使得公民對政府的服務(wù)提出了更高的要求。政府政策執(zhí)行力的低下遠遠打破了公眾對公共政策貫徹實施的美好期望。而政策網(wǎng)絡(luò)將各級政府及其部門、私人組織、第三部門及公民都納入到公共事務(wù)的參與主體，各主體通過資源依賴建立伙伴關(guān)系，建立政策執(zhí)行的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，打破了原來有政府壟斷公共執(zhí)行權(quán)力的局面，降低了政策執(zhí)行成本，提高了政策執(zhí)行效率。但這并不意味著政府在此領(lǐng)域的退出和責(zé)任的讓渡，相反，政府更能發(fā)揮其在政策執(zhí)行中的重要作用，更有責(zé)任促進公共政策的有效執(zhí)行。

(二)豐富政策執(zhí)行工具：從權(quán)威、強制走向競爭、靈活

政策執(zhí)行應(yīng)豐富自己的工具箱，大力借鑒市場化、社會化和工商企業(yè)的方法、技術(shù)。比如政府可以利用市場競爭機制，采用民營化、用者付費、合同外包、憑單制、內(nèi)部市場等方法來執(zhí)行公共政策。政策執(zhí)行的具體實踐中應(yīng)根據(jù)不同情況優(yōu)化組合政策工具，使政策工具發(fā)揮最理想的功效。對于準公共物品性質(zhì)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品方面的政策，政府可以面向社會，引入市場競爭機制，通過業(yè)務(wù)出租、承包、簽訂合同的方式將這些決策執(zhí)行交給非政府組織承擔(dān)，政府主要行使監(jiān)督執(zhí)行的職責(zé)。對于純公共物品性質(zhì)的特殊管理方面的政策(如國防、外交)，應(yīng)該由政府部門負責(zé)執(zhí)行，但應(yīng)在政府內(nèi)部形成競爭機制，采取靈活的執(zhí)行方式。政策執(zhí)行工具的豐富化將有助于政策的有效執(zhí)行。

(三)優(yōu)化政策執(zhí)行的外部環(huán)境：積極培育社會資本

從政策網(wǎng)絡(luò)視角研究政策執(zhí)行問題，除了如前所述的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的自組織外，還需要注重外部環(huán)境的輸入。20世紀90年代以后，被普遍關(guān)注和重視的社會資本理論也說明了與現(xiàn)代政策執(zhí)行的理論和實踐存在著內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)性，并且認為“充沛的社會資本存量是政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)形成和運行的基礎(chǔ)，是政策執(zhí)行科學(xué)化和民主化的基礎(chǔ)。政策執(zhí)行的現(xiàn)實運行及其績效的高低受到社會資本存量的重要的影響。可以說沒有充沛的社會資本，政策網(wǎng)絡(luò)下的政策執(zhí)行就是一個空殼。因為沒有充沛的社會資本，就意味著政策執(zhí)行過程中缺乏公民參與意識和公共行政精神，政治國家與公民社會就無法良性互動，政策執(zhí)行不能有效運行。因此，只有極大地提高社會資本的存量，才能更好推動現(xiàn)代政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的現(xiàn)實運行，提高政策執(zhí)行的有效性。一

(劉俠，1980年生，四川成都人。四川大學(xué)公共管理學(xué)院研究生。研究方向：公共政策、地方政府管理。胡桃子，1988年生，山東臨沂人，四川大學(xué)公共管理學(xué)院研究生。研究方向：公共政策、地方政府管理。么英瑩，1986年生，河北唐山人，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院研究生。研究方向：地方合作)